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1、事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索宝应县机构编制委员会办公室 刘宇峰目前，事业单位在发展过程中暴露出不少的问题：发展缺乏规划，机构不断臃肿；政府与市场的职责不清；放权过度、约束不力等问题普遍存在。这就导致社会管理秩序不规范、财政负担不断加重，严重阻碍社会的发展与进步，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。 事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，关系到事业单位广大职工的切身利益；关系到改革、发展、稳定的大局。我们要充分认识这项改革的重要性、复杂性和艰巨性；统一思想认识、切实加强领导；采取多种形式，清除思想障碍，使广大职工认识到事业单位改革是大
2、势所趋，从而自觉关心改革，理解、支持和积极投身改革，增强改革的心理承受能力，为改革奠定良好的思想基础。 事业单位改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求，对于巩固党政机构改革和企业改革的成果，建立起适应市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制，推进事业单位的社会化进程，促进经济和社会事业的协调发展，都具有十分重要的意义。要切实搞好事业单位的改革，认为着重抓住改革的重点和难点来进行研究是问题的关键。 事业单位改革的重点 通过对宝应县 600 多个事业单位（含教育卫生）的总体分析，认为对事业单位的改革必须抓住改革的重点，只有这样才能有助于事业单位改革的顺利完成。结合宝应
3、经济欠发达地区的现状，事业单位改革的重点主要包括以下四个方面： 一、理顺关系 以前事业单位一直是机关部门的附属物，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的表面上脱钩于其主管部门，实际上是“明脱暗不脱“；县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节；存在“看到的管不到，管到的看不到“的现象。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。 二、明确职责 以往每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质、经济渠道等，而对单位的工作职责不是十分重
4、视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销；对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。 三、科学分类 事业单位的情况错综复杂，根据不同的性质和任务，可以进行多种方法的分类，到目前为止，认为比较科学的分类是将事业单位划分为：行政管理型、社会公益型、技术与中介型和生产经营型等四大类。只有对每一个事业单位进行科学分类，特别是兼顾两类及以上或介于两类之间及以上的，
5、要以侧重的一类一方为主进行分类，只有在科学分类的基础上，才能对不同的事业单位进行科学的改革。 四、提供服务 事业单位与党政机关以及企业的本质区别就在于：事业单位为社会发展提供公共产品和公共服务，在事业单位改革中，要着重抓住其为社会提供了哪些公共服务，从而确定其改革方向，采取相应的改革措施。 事业单位改革的难点 宝应属经济欠发达地区，因经济落后，使事业单位改革的难度加大，认为主要难在以下四个方面： 一、人员分流 由于经济发展相对滞后，前几年，大量人员涌入事业单位，使本来不堪重负的事业单位更加步履维艰。这些人通过各种渠道好不容易进入自认为是“铁饭碗“的事业单位，虽然目前很多事业单位又难以维持生计，
6、但要进行改革，将已在事业单位工作多年和这些费了九牛二虎之力才挤进事业单位的人员分流出去，真是谈何容易？加上我县财政状况不佳，本身就业岗位不足、就业形势十分严峻，使人员分流难上加难。 二、科学设岗 科学设岗是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。过去“因人设岗“的传统做法弊端很多，现在要因事设岗，按岗聘人。要在对各行各业不同性质事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上，对具体岗位得出设与不设、设多少、怎么设等作出准确的结论，是有难度的，但必须迎难而上。 三、保障机制 只有建立起统一完善的社会保障机制，解决人员流动的“后顾之忧“，才能真正把“单位人“变成“社会人“，保证出口
7、畅通，让进口与出口良性循环起来，事业单位才能保持长久的活力，才能逐步实现人才资源的社会化配置。目前我县的事业单位保险主要实行到自收自支和差额拨款事业单位，面这些单位中，很多连工资都不能按时足额发放，根本没有能力为职工缴纳养老保险，更谈不上医疗保险和失业保险以及住房公积金的缴纳；全额拨款的事业单位养老保险工作基本上尚未开展，只是对新进实行人事代理人员才刚刚开始实行。事业单位不健全的保障机制，给下一步的改革增加了相当的难度。 四、分配制度 在事业单位的收入分配上一直沿袭着“大锅饭“制度。现在要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资“两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高
8、低、能力强弱、责任大小，而“活工资“主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得“的分配制度。但对固定工资和“活工资“的定量标准难以确定，要想真正做到新的分配制度能够充分体现“奖勤罚懒，奖优罚劣“着实要下一番功夫。 事业单位改革的对策 根据以上对事业单位改革的重点和难点的分析，认为下一步事业单位改革应主要从以下四个方面入手： 一、按照分类指导的要求，合理界定事业单位类别 搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即：行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型
9、。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。 行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其它类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。 社会公益型事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构。对社会公益型事业单位，要根据财力情况适度发展
10、；对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益型事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术、设备等开展有偿服务，积极组织创收；鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。 技术与中介型事业单位是指主要依靠自身的技术、知识优势，为社会提供技术、信息服务和中介事务的事业机构。技术与中介型事业单位要充分利用自身的技术、知识优势，调整专业结构，走向市场，在竞争中寻求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。 生产经营型事业单位是指主要从事生产、经营、服务等业务的事业机构。生产经营型事业单位要全部按照企业机制运作，要积极
11、借鉴企业产权制度改革的方法，通过资产出让、兼并重组、歇业破产等形式改制转企。 特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中的边缘型单位的健康发展。如：某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，就要看谁占主导地位。若公益性为主，则在这类单位改革时，要先将经营性职能从单位分离出来，然后用公益性单位的改革方法对其进行指导；若经营性为主，则要先将公益性职能移交其他相关单位，再用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。二、理顺事业单位经费渠道，深化分配制度改革 随着财政管理体制的改革，我县财政预算内资金和
12、预算外资金都作为财政性资金统一管理。为此，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。全额预算单位是指经费来源全部或主要为预算内资金和行政事业性收费（含行政规费、罚没收入等）的单位；定额预算单位是指经费来源部分为预算内资金和行政性收费，部分为经营、服务收入的单位；自收自支单位是指经费来源全部为经营、服务收入的单位。全额预算、定额预算单位人员工资构成中的事业津贴比例依照上级有关文件规定分别按 30%、40%核定。今后事业单位经费渠道发生变化的，按改变后的类型核定津贴比例。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐
13、年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。 要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行和深化工资总额包干和工效挂钩，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行岗位靠竞争，收入靠贡献的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位、管理岗位与非管理岗位、高尖技术岗位与普通技术岗位、重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理、信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理、更趋规范。 三、全面推行和完
14、善全员聘用制、人事代理制和人事租赁制 对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则、严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式，予以聘任，实行任期制。对一般管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，也可采取网上招聘的办法。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。对工勤人员的聘用，要竞争择优，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级
15、证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗按需聘用。对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘。从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。 对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制，真正做到变单位人为社会人，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托县人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由县人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。 四、进一步完善社会保障机制 随着事业单位改革的
16、深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等。构筑一个社会的“安全网“，以确保事业单位改革的顺利进行。我们认为尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。 在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，这样一来，容易造成将来有的事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数将大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，我们建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，是否可以尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得将来退休时，机关、事业和企业同类人员能拿同等的一份养老金；同时，机关和全额事业单位的养老保险也要尽快全面实施。这样才会更有助于社会的稳定和发展。 总之，推进事业单位改革任重而道远，我们要合理运用各种宏观调控手段，通过改革使事业单位真正迈上健康发展的轨道，为经济发展和社会进步作出更大贡献。
