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1、1湖南广播电视大学毕业作业写作过程记录表（ 此 页 由 学 生 填 写 ）选题经过针对“上有政策，下有对策”这种我国当前社会政策执行过程中普遍存在的弊端展开的讨论，结合自身经历及学习总结提出建议。调研与材料准备1、 根据自身的工作经历中所看到的“上有政策，下有对策”这个现象进行思考、分析、讨论。2、 翻阅关于“上有政策，下有对策”这个论题的相关书籍及各种网页。初稿写作1、 确立标题：“上有政策，下有对策”之现象与动因调查2、 列出提纲第一次修改内容1、 “上有政策，下有对策”现象的表现形式 2、 “上有政策，下有对策”现象的原因第二次修改内容1、 “上有政策，下有对策”现象的成因2、对“上有政
2、策，下有对策”现象解决方法的建议第三次修改内容1、 以科学发展观为统领，从源头上杜绝“上有政策、下有对策“ 2、从政令畅通、监控系统、创新思路等方面讨论湖南广播电视大学毕业作业评审表指导教师评语指导教师（签名）：年 月 日指导成绩分校初审意见初审教师（签名）：年 月 日初审成绩省校终审意见终审教师（签名）：年 月 日终审成绩目录目录、“上有政策、下有对策”现象的表现 1一一一 表面一致、阳奉阴违的执行 1一一一 改其实质、曲解其义的执行 1一一一 象征性“走过场”式的执行 2一一一 “添工加料”附加条件执行 2、“上有政策、下有对策”现象的成因 3（一）“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的
3、错误政绩观 3（二）“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷 3（三）“上有政策、下有对策”源于政绩考核体系的偏差 4（四）“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力 4、以科学发展观为统领，从源头上杜绝“上有政策、下有对策“ 5一一一 科学发展、政令畅通 5一一一 完善政策执行的监控系统 5 一一一 深化改革，创新思路 6一一一 统筹兼顾，坚持教育和监督并重 6参考文献70“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”之现象与动因调查之现象与动因调查【内容摘要内容摘要】 “上有政策，下有对策”是我国当前社会政策执行过程中普遍存在的弊端，这种现象是我 国公共政策主体功能没有完全发挥所致，由此导
4、致了政令不通、政策执行不到位等问题的 产生。本文通过对“上有政策，下有对策”现象的深入分析，结合我国高度中央集权的政 治经济体制存在的弊端，对这种现象存在的原因进行了各个方面的探究，并根据我国的具 体国情提出在公共政策执行方面存在的问题,确保公共政策目标的有效实现。【关键词关键词】 政策 动因 对策 监控 【论文正文论文正文】一、一、“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的表现现象的表现“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。我在国家单位工作 20 年，对这一现象深有感触，并做了
5、一份调查，目前，“上有政策、下有对策”现象在现实中情况各异，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。（一）表面一致、阳奉阴违的执行。一些地方表面上出台了贯彻上级政策的措施，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，这几年来国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方政府不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。以至于到最后，宏观调控的落实在一些地方成了会议对会议、政策对政策、文件对文件的过程，政策根本得不到良好的执行。（二）改其实质、曲解其义的执行。1一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，对政策精神和内容故意曲解
6、，选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如，一些地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位。但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济效益不明显，就得不到执行者的重视，一些地方甚至不管不问，致使资源枯竭，矿难不止。只追求自己的政绩、利益，而不承担应承担的责任。（三）象征性“走过场”式的执行。一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”。比如，国家安全生产法要求所有的煤矿都必须证照齐全
7、，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府各监管部门没有很好履行检查监督职责，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。无数血淋淋的教训表明，对执行上级安全生产监管政策当面一套、背后一套，令不行、禁不止，是导致矿难频发的罪魁祸首。（四）“添工加料”附加条件执行。地方政府或部门，根据本地、本部门实际情况出台“红头文件”2，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，使之在执行过程中更具可操作性，更好地服务百姓。但一
8、些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相违背的“土政策”，掺杂着一己之私。二、二、“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的成因现象的成因导致对中央关于推动科学发展重大决策部署搞“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消解行政执行力的内在动因。 （一）“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显
9、轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相3违背的项目。（二）“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。政策得到很好执行，前提是政策本身
10、具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相互冲突等等。这一方面给政策执行带来了困难，同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。（三）“上有政策、下有对策”源于政绩考核体系
11、的偏差。随着干部制度改革的深化，干部政绩考核体系也正在逐步完善，但目前仍存在三个方面的偏差，一是考核指标设计过于偏重经济发展的内容，政绩考核只看 GDP 增长、招商引资的完成数额、财税报表的上缴数据，而其他如教育、文化、卫生、环保等等，都要为之让路；二是考核内容比较随意，对下级官员的政绩考核缺乏科学依据，往往是上级领导一张口，就把某项工作作为干部考核的内容，没有解决以谁为本的问题，使干部大部分工作，都是围绕着上级领导的注意力在转；三是考核体系包含项目过于繁杂，面面俱到，表4面上很全面，其实不科学，也与政府职能转变的大趋势不相适应。（四）“上有政策、下有对策”源于政策执行的监控不力。对政策执行的
12、监控效果决定于监控组织的权威性大小，也取决于监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。在行政监督实践中，由于政府机关内外各种监督之间的关系不够顺畅，各种监督主体程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确、具体等问题，彼此又缺乏联系和沟通，工作中往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，这就给“上有政策、下有对策”行为的产生提供了条件。三、以科学发展观为统领，从源头上杜绝三、以科学发展观为统领，从源头上杜绝“ “上有政策、下有对策上有政策、下有对策“ “（一）科学发展、政令畅通。加强政令畅通的管理，最重要的就是要建立立体化、全方位的监督体系和监督机制。加强内
13、部管理，完善内控组织和内控制度，践行廉政制度，保证政令畅通。加强外部监督，要切实发挥审计部门的监管职能和监督作用，从严查处令而不行的行为。加强社会监督，要把舆论监督、群众监督有机结合。一是依靠法律确保政策执行活动顺利进行，切实推行依法行政，依法管理，全面消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依，有章可循，从而有利于政策的顺利实施。二是利用经济手段的间接性、有偿性和关联性来调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施，使政策目标得以实现。三是通过思想诱发人们的动机，激励人们的积极性。5（二）完善政策执行的监控系统。政策执行监控是保证政策得以顺利实施的重要条件
14、之一，也是减少“上有政策、下有对策”行为的有效方法。首先，完善监控主体地位、权力来源与配置。其次，充分应用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统。最后，资金、技术设备、人员编制等方面应对监控部门适当倾斜。 （三）深化改革，创新思路。要科学推行政令畅通，杜绝“下有对策” ，就必须通过改革和创新，理顺体制和机制，从源头上逐步消除其滋生的土壤和条件，要进一步推行创新改革，加大开放力度，逐步引入竞争机制。实行高薪养廉，积极推行奖励激励政策，激发其积极性和创造性，扼制其贪婪性和腐败性，逐步消除相同能力水平上不同收入的差距，真正体现能力和收入相当、付出与收获相当，使
15、政府干部身心健康，所行向善。（四）统筹兼顾，坚持教育和监督并重科学发展观的核心是以人为不，方法是统筹兼顾，要坚持教育与监督并重，切实加强落实政策教育，筑牢拒腐防变的思想防线。要加强师范教育和警示教育，既要宣传廉洁奉公的领导人员，树立廉政典型，又要通过警示教育，深刻剖析政令不通的原因，举一反三，防微杜渐。总之，要从源头上防治“上有政策，下有对策” ，就必须以科学发展观为指导，切实把以人为本德核心贯穿到确保政令畅通的工作6中，不断创新形式，加强业务建设，纪律作风建设，完善公众监督体制，增加监管透明度，强化监管执行力度，按照全面协调可持续的要求来开展监管工作，坚持标本兼治，两手齐抓，从政治思想上与科学发展观保持一致，在二十一世纪腾飞的大道上，努力开创共产主义事业科学发展的新局面。【参考文献参考文献】 1、 渠仲明、王建军。论中国行政决策机制的改革和完善J西北大学学报（社会科学版）， 2003，（3）。 2、 王国红。论政策执行中的政策规避J。唯实，2003，（2）。 3、 韩虎龙。政策执行不力的原因探析J。理论探索，2003，（3）。 4、 叶静。试析公共政策执行中的“上有政策，下有对策”现象J。党政干部论坛， 2004，（3）。 5、
