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1、借鉴国外经验 提高纳税服务质量内容提要：内容提要：纳税服务是现代税务管理工作的基础，近些年来新公共管理理论给税务系统改革带来了许多 新理念、新思想和新方法，并在税收管理实践中产生了重要影响。本文通过对新公共管理理论及美国纳税 服务绩效评估实践的介绍，重点阐述了改进我国纳税服务质量的对策关键词：关键词：纳税服务 新公共管理理论 绩效评估 对策国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管 模式后，全国税务系统本着在执法中服务，在服务中执法，努力为纳税人、为社会、为经济发展服务的原 则，逐步由“监督打击”型向“管理服务”型转变，不断努 力优化纳税服务，
2、提高服务质量，为纳税人全力营造公平公开、方便高效的纳税环境，充分发挥税收的服 务职能，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序。但是，纳税服务实践还处在不断摸索的阶 段，缺乏规范性和有效的制度保证，纳税服务总体水平较低。一、改进和优化纳税服务的必要性（一）改进和优化纳税服务是构建和谐税收征纳关系的重要途径 党的十七大指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色 社会主义事业全过程的长期历史任务。和谐的税收征纳关系是社会主义和谐社会的重要组成部分。我们税 务人员的思想观念还没有完全把自觉为纳税人服务的意识牢固地树立起来，还没有从“重执法、轻服务”的 税收观
3、念中转变过来。改进和优化纳税服务，有利于提高征收效率，降低征纳双方的成本，有利于提高纳 税遵从度，在税务机关和纳税人之间建立和谐融洽的关系。（二）改进和优化纳税服务是经济发展、社会进步的必然要求税收征管法及其实施细则对税务机关规范税收执法行为、优化纳税服务、保护纳税人合法权 益等作出了明确规定，纳税服务已经不仅仅是职业道德和精神文明建设的范畴，而是行政行为的重要组成 部分，这也是经济发展、社会进步的表现。随着社会的发展，纳税人作为权利、义务的统一体，法律意识 特别是权利意识不断增强，不仅自觉履行义务，而且要求享受权利，对税务机关的纳税服务需求呈现出多 元化、高质量的特征。许多地方强调服务往往局
4、限于形式和口头上，追求服务设施的规模而忽视服务的质 量和效率，服务方式陈旧、内容单一和缺乏新意。税务部门应高度重视并有效满足纳税人的合理，合法需 求，不断提高纳税服务水平和质量。（三）改进和优化纳税服务是国际税收管理模式发展的客观趋势近年来，为纳税人提供优质、高效的纳税服务已是世界各国特别是西方发达国家现代税收管理发展的 大潮流、大趋势。这个趋势与 70 年代兴起的新公共管理理论是分不开的。新公共管理理论的内涵之一是， 强调公共服务中顾客导向的观念，建立顾客导向型政府，以公民为顾客，并强调顾客的价值，政府为服务 组织，向公民提供最佳服务。新公共管理运动的兴起给西方乃至世界各国公共管理理论与实践
5、带来了深刻 的影响，促使传统的官僚模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。二、新公共管理理论及美国纳税服务绩效评估实践20 世纪 70 年代末 80 年代初，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方国家 掀起了一场公共行政管理改革运动。这场主张运用市场机制和借鉴私营部门管理经验提升政府绩效的改革 运动，被理论界称为新公共管理运动。新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理 论基础，提出政府改革的方向是建立 “企业家政府”， 新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之 间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是“自我服务”的官僚机构，政
6、府公务 人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为 回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。新公共管理与传统 公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供共服务的效率和质量， 由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的 战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主 权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评
7、估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的 绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情 况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三，即经济（economy ）、效率（efficiency）和效果 （effect）等三大变量。新公共管理理论对西方传统的税收管理理念和运作方式产生了深刻的影响，带来了三个方面的转变： 第一，税收管理从规制导向向服务导向转变；第二，纳税人从监管对象向商业客户转变；第三，内部管理 从行政管理向企业化经营转变。美国联邦税务局在近 10 年的实践中，将“3E” （经济、效率、
8、效能）作为纳税服务绩效评估和衡量的 一般性指标，建立了以税法遵从、纳税人和合作机构评价、政府评价为核心的 3 类指标体系，对纳税服务 的绩效进行评估。 1.税法遵从体系。税法遵从指标体系包括三个指标：申报遵从、报告遵从、缴纳遵从。 它们被用来定义纳税人导致的税收流失。该指标将联邦税务局的服务工作重点定位于防止、减少和纠正纳 税人的错误。2.纳税人和合作机构评价体系。这个体系有 3 个绩效评估指标：（1） 纳税成本。它是指纳 税人为履行联邦税收义务所花费的时间成本和金钱成本。（2）一次性成功解决率。它是指纳税人和合作 机构反映他们在与联邦税务局第一次联系时，问题就能得到准确、完全解决的比例。 （
9、3）顾客满意度。 此外，在纳税人和合作机构评价系统中还有两个评估支持指标：（1）对纳税服务及其方式的知晓度。它 是指纳税人和合作机构对联邦税务局服务方式及服务内容方面问题给予肯定回答的比例。（2）合作机构 满意度。它是指全部合作机构对于联邦税务局援助服务满意度的总体百分比。3政府评价体系。政府评 价指标包括 4 项基本指标：生产力、工作量、资源、质量。与纳税人和合作机构评价一样，政府评价指标 促使联邦税务局把自助服务和辅助服务放在同等重要位置。政府评价体系中的关键绩效指标是通过电子方 式提供纳税服务的比例。在这 3 类指标的预期结果之下，纳税服务绩效评估日益指标化、系统化。该体系对我国的纳税服
10、务绩 效评估实践具有借鉴意义。三、借鉴经验，改进纳税服务质量（一）增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识思想是行动的先导。思想观念的彻底更新和转变，是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现 以下三个方面的转变。1. 由监督打击向管理服务转变。将工作的主导方向由满足自身征税需求为主向满足纳税人的纳税需求 为主转变；由强化纳税人义务和部门权利向强化纳税人权利和部门责任转变；由强势征税向征纳平等转变； 由行政执法向公共服务转变，从而形成征纳双方法律地位平等、双方权利义务对等、实体法与程序法并重、 管理就是服务的认识。改变以往注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人都能够依法申 报纳
11、税，履行税收义务。以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进， 不断提高征管效率和质量。2.由被动服务向主动服务转变。过去的税收法律法规主要强调税收的强制性、固定性和无偿性，税务部 门在税收征管过程中也以强调纳税人依法纳税的义务为主。近年来，纳税人对依法规范税务执法行为、保 障自身合法权益的呼声越来越高。税务机关应淡化权力意识，树立纳税服务是自己必须履行的义务的观念， 充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税 收征管中，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。3.由注重形式向内容、形式、效果相统一转
12、变。要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来，不 能只注重口头上、材料中、墙壁上的服务，而不管实际工作中服务措施的落实与否，服务效果的好与坏。 税务部门不仅要注重服务设施的改善，还要注重调动税务干部的工作积极性，硬件环境和软件环境要并驾 齐驱。（二）树立投入产出观念，切实降低服务成本目前对于发达国家而言，税收征管的重心已经转移到客户（纳税人）服务和客户关系方面。政府应该 以有效的、符合成本效益原则的方式提供公民要求得到的服务，并税制的复杂性和纳税成本最小化。美国 的纳税服务绩效评估把减少纳税服务成本列入资源投入决策的一个重要因素。我们应借鉴美国的经验，把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求
13、的目标。针对税务部门的纳税服务效果，尽快建立一套规范、系统、 科学的绩效考核制度。构建绩效评价体系须遵循顾客导向和结果导向原则，建立全面反映纳税服务使命和 核心目标的指标体系，每一项服务目标在这个体系中须有相应的定量指标，而且整个指标体系能够显示出 总体目标的完成程度。将总体指标按照可控制、可测量的原则逐层分解成最基本的、可以直接获得测评值 的指标，并逐个确定权重，建成科学系统、操作性强的指标体系。在实践中，以信息化提升纳税服务质量，降低征纳双方的纳税成本。信息化是应用信息技术对相关数 据进行收集、传输、加工、存储，转化为有用信息并有效运用于管理决策的自动化、智能化过程，信息化 对工作方式、公
14、共服务模式带来的是质的变化与飞跃。应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服 务体系，整合税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在 线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层次和环节，降低服务费用，提高服务效率。 同时，应加强纳税服务社会化管理，科学合理界定税务机关职能，加强与其他机构的合作，促进中介机构 发展，构建和完善社会化服务体系，把税务机关的征收费用和纳税人的纳税成本减少到最低水平。（三）在科学的纳税服务考核机制的基础上设立有效的激励机制针对税务人员，应围绕优化服务制定科学可行的考核指标和方法，加强和量化对服务的管理考核，充 分发
15、挥和调动税务人员优化服务的主观能动性和创造性。考核指标可以分为两大体系：1.一线业务体系， 它是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员，主要包括管理、征收、稽查、税源监控等一线岗位。2.二线 业务体系,它是指不直接为纳税人提供服务的岗位及人员，这部分人员虽然不直接与纳税人接触，但同样 担负着提供服务的职责。在考核制度的基础上，设立有效的激励机制，这样能激发税务人员的竞争意识， 使这种外部的推动力转化成一种自我努力工作的动力，充分发挥人的潜能。（四）构建完善的纳税服务监督机制要进一步畅通税务机关与纳税人之间的沟通渠道，就要建立公开的、由社会各界共同参与的监督机制， 使税务机关能够正确地认识自身的服务现状，及时加以改进。通过召开纳税人座谈会、上门走访、问卷调 查、发放“个人联系卡”、“征求意见卡”等形式，让纳税人了解税务机关及税务工作人员的工作情况，并陈 述自己对纳税服务的意见，让税务机关了解纳税人合法合理的期望，进而修订和完善有关纳税服务的制度 和规定；设立投诉举报电话，受理纳税人对税务人员执法不规范、服务不周到的投诉；在税务政务公开和 外部参与的基础上，充分尊重社会各界和纳税人的意见，广泛聘请社会各界代表、纳税人代表对纳税服务 进行监督，以便及时查找问题和不足，随时改进工作。
