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1、巴塞尔公约巴塞尔公约项下废物越境转移引起的国际责任项下废物越境转移引起的国际责任-论文论文字号: 小 中 大 |打印发布: 2006-5-08 23:46 作者: 佚名 来源: 西政在线 查看: 26 次内容提要 废物越境转移引起其他国家或国际公共领域的环境损害，自 80 年代以来一直是国际环境领域的严重问题。越境转移危险废物和其他废物将导致国际责任的产生。国际责任可以分为国家责任和国际赔偿责任，二者有区别又相联系，与废物越境转移问题相连，则由巴塞尔公约设定缔约国的各项国际义务，再由一般国际法和 99 年责任和赔偿问题议定书分别确定造成损害时的国家责任和国际赔偿责任。对于非缔约国，则由国际习惯
2、法和国际环境法的一般原则衍生出非缔约国的义务以及与此相关的国家责任和国际赔偿责任。危险废物和其他废物的越境转移引发的国际责任问题，最先引起国际注意是在 80 年代非洲等地的发展中国家被当作废物倾泄地时。1 其后，在国际社会的关注下，巴塞尔公约、巴马科公约、洛美公约等关于废物越境转移的国际性或地区性条约得以缔结生效，但是废物越境转移引起越境环境损害的情况仍未禁绝，甚至有愈演愈烈之势。仅就我国来说，1996 年北京平谷、南京、新疆新疆、天津等地就多次发生“洋垃圾”事件2，而其后几年，广东、新疆、浙江、上海等地仍时有“洋垃圾”非法进口的情况，2000 年，仅乌鲁木齐海关就退运了“洋垃圾”11080
3、吨,上海口岸也发现了 278 吨不合国家标准的废物。3 可见，废物越境转移仍是造成环境问题的重要因素。欲解决废物越境转移引起的环境损害问题，首先需要明确国际法的主要主体国家在这一问题上应承担的义务和责任。责任明确方能促使国家履行国际义务，采取法律及行政手段监管废物转移并使环境损害得到及时有效的赔偿。本文即根据国际法委员会的编纂和报告将国际责任分为国家责任和国际赔偿责任，针对废物越境转移的不同情况，分别加以讨论，对国际环境法这一领域的国际责任问题作初步探讨。一、巴塞尔公约概况80 年代中期，大量发达国家的废弃物越境转移到发展中国家。发展中国家由于技术落后和国家行政法律体制不健全等原因，往往难以妥
4、善处置这些运送到本国的废弃物，尤其是危险废物，从而给国民的生命财产安全和本国生态环境带来了巨大的损害或危险。4 同时，由于绿色和平组织等非政府组织和各国国民对这一问题的关注5，“向发展中国家进行的废弃物转移使发达国家越来越陷入政治政治、经济和道义的进退两难之境。”6 国际上渐渐发展出一些关于危险废物国际运输的一般规则。这首先应当提及联合国环境规划署 1987 年 6 月 17 日通过的关于危险废物的指南性文件（开罗指南），文件“承认不同国家存在差异，要求建立一个行动框架，旨在对危险废物进行有效管理。”7 其次是经济合作与发展组织理事会的一系列决议和 1985 年 3 月 26-27 日的该组织
5、成员国关于危险废物的跨界转移方面的国际会议。8 1989 年第 44 届联大上，联合国秘书长发表有毒和危险产品和废物的流动：秘书长对联合国大会的报告，指出控制有毒和危险产品和废物的非法流动的必要性，促进了控制废物的转移的条约在全球层面的较大发展。9 在这些基础之上，1989 年联合国环境规划署主持制定了关于危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约（简称巴塞尔公约），为危险废物和其他废物的越境转移制定了法律框架。巴塞尔公约的宗旨是“采取严格的措施来保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响。”10 巴塞尔公约首先对“废物”作了定义和区分，公约第 2 条第 2 款规定：
6、“废物是指处置或打算予以处置或按照国家法律规定必须加以处置的物质或物品。”公约第 1 条第 1、2 款划分了“危险废物”和“其它废物”。这种划分具体载明于附件之中。而该条第 3 款则排除了公约对于“由于具有放射性而由专门适用于放射性物质的国际管制制度包括国际文书管辖的废物”的管辖，但是这一款仍需进行解释，“某些种类的放射性废物可能包括在巴塞尔公约内。”11其后，公约设置了一些一般义务，如各缔约国应采取措施，保证国内生产的危险废物和其他废物减至最低限度（第 4 条第 2 款（a）；应使转移的危险废物以对环境无害的方式进行处置（第4 条第 2 款（b）；确保废物越境转移只在公约规定的情况下才予以许
7、可（第 4 条第 9款）；不许可将危险废物和其他废物转移到南纬 60 度以南地区（第 4 条第 6 款）等等。但是，这些义务并未绝对化，常常要考虑社会、技术、经济等因素的影响，可能在某些情形下被削弱或修改。12 而后，公约对于废物越境转移作了具体规定。“事先知情同意”程序是这些规定的核心，对涉及废物转移的当事人分别规定有关义务（第 6 条），而义务的设置正是责任和赔偿机制建立的基础。公约对于非法运输作了定义和处理（第 9 条），并规定了出口国的再进口责任（第 8 条）。此外，公约就国际合作、情报互换、财务机制、责任机制等作了一定的安排，设定了缔约国会议和秘书处的职责。1995 年巴塞尔公约修正
8、案由缔约国会议第三次会议在日内瓦通过，该修正案向禁止危险废物和其他废物的越境转移更向前迈进了一步。1999 年，缔约国会议第五次会议通过了危险废物越境转移及其处置所造成损害的责任和赔偿问题议定书（简称 99 责任和赔偿问题议定书）。议定书的目标是“建立一套综合赔偿制度，迅速充分赔偿因危险废物和其他废物越境转移及其处置包括此类废物的非法运输所造成的损害”（议定书第 1 条），具体解决了巴塞尔公约项下废物越境转移和处置过程中的环境损害的国际赔偿责任问题，是根据巴塞尔公约第 12 条“关于责任问题的协商”而对公约进行的补充和发展。目前有十三个缔约国批准了议定书13，议定书尚未生效。14二、国际责任的
9、概念和范围国际责任是指国际法主体对国际不当行为或损害行为违反国际法上的义务，或者给其他国际法主体的利益造成损害性后果时所必须承担的国际法上的责任。15国际责任的含义和内容经过了复杂漫长的发展过程。在早期国际法里，国际责任仅以国家责任的形式表现出来，并且其内容局限于国家违反对外国人待遇方面义务的后果。联合国成立以后，国际法委员会摆脱了传统国家责任的束缚，转而研究编纂由于国际不当行为而产生一般责任的规则。1979 年，国际法委员会拟定了关于国家责任的条文草案，全面规定了国家违反其所承担的国际义务时的责任。但是，该条文草案并非生效的国际公约，仅是对国际习惯规则的确认，有关国家责任的规定主要通过国际习
10、惯法形式表现，散见于国际实践中。而二战后，由于工业化的发展，高科技的开拓，一些跨国界损害问题如和平利用核能、航空航天活动、远洋石油运输等等对别国国民人身财产安全与环境生态造成的损害日益严重，而这些活动本身并非国际法所禁止，所以，国际法上发展出一种新的责任制度，即国际法不加禁止的行为引起损害性后果的国际责任（international liability for injurious consequences arising out of acts not prohibited by international law）又称国际赔偿责任。国际法委员会于 70 年代后期起开始编纂相关内容，其关于此论
11、题的工作组在 1996 年提交了国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际赔偿责任条款草案。由以上国际责任的历史发展过程可见，当今国际法上，国际责任包括国家责任和国际赔偿责任两个主要方面。16国家责任，是指“一国违反了自己所承担的国际义务时，在国际法上应承担的责任。”17 也即“一国对于该国的每一国际不当行为需负的国际责任。”18 产生国家责任须具备两个条件。一是该行为违背了该国所承担的国际义务；二是该行为可归因于国家。在国家责任中，主观的“过失”并非引起国家责任的必要条件，而只要违反国际义务即被认为存在客观上的过错，也就引起国家责任19，除非由于某些客观原因使行为的不当性被排除。20国际赔偿责任
12、，由于国际社会对这一问题的巨大分歧而很难加以确切的定义。21根据普遍理解，国际赔偿责任包含一国的国际合法行为造成跨界环境损害产生的责任。22 但是，国际赔偿责任不仅指合法的国际行为导致的国际责任，国际法委员会在编纂时就未采纳有些人主张的“合法行为责任”的建议，因为“造成域外损害的国际法不加禁止的损害行为是否合法往往也非固定不变的。”23 也就是说，追究国际赔偿责任时，直接针对的是“损害结果”而不是“违法”24国际赔偿责任与国家责任已作为两个不同的国际法概念被普遍接受，尤其在国际环境法领域，加快完善有关国际损害责任的规则制定已成当务之急。25 国际赔偿责任与国家责任的区别表现在：（1）在传统国家
13、责任中，产生后果的损害事件的发生就是国际义务的违背，而在国际赔偿责任中，即使损害事件的发生是可以预见的，也不构成行为国义务的违背。26（2）在传统国家责任中，若国家能证明它已采取一切可以采取的合理手段来阻止违反义务事件发生，即使其努力失败也可免除责任；但在国际赔偿责任中，一般而言，行为造成了损害，行为国就有责任赔偿。（3）在传统国家责任中，违背义务即使未造成损害便足以成为对行为国采取行动的理由或原因；而在国际赔偿责任中，只有当行为造成实际损害时受害国才有求偿权。27 （4）在传统国家责任中，即使行为国对违背其义务的行为采取了补救措施，包括给予赔偿后，行为国也无继续该行为的自由，因为该行为为国际
14、法所禁止；而在国际赔偿责任中，只要行为国对其所造成的损害给予合理适当的赔偿，行为国的行动自由就不受限制。（5）在传统国家责任中，赔偿的目的是恢复不法行为发生前的原状；在国际赔偿责任中，赔偿则要根据具体情况决定，可能与实际损害并不相当。28国家责任与国际赔偿责任也有内在的联系。“两者都旨在确定国家对其行为的后果所应承担的国际责任。”29 国际赔偿责任也是国家责任的补充和完善，尤其在国际环境法领域，如果没有国际赔偿责任的规定，很多人类发展必不可少却给环境带来巨大危险的活动将难以进行，而一旦产生灾难性后果，则又难以及时得到补偿。有了这一责任制度，环境损害责任问题较易公正有效地解决，“不会因行为国不愿
15、承认其行为违背国际义务而使赔偿问题久拖不决。”30 然而，对于国际赔偿责任的基础问题，国际上一直未能达成共识。“分歧的要点在于国际赔偿责任是因行为而产生还是因后果而产生。”31 如果以行为作基础，则必须证明行为国的行为有过失，才对损害的后果承担赔偿责任；如果以后果为基础，则行为国承担的责任在法理基础上又有数种有影响的解释-“无过错责任原则”、“结果责任原则”、“严格责任原则”等。32 国际法委员会特别报告员巴尔沃沙认为，国际赔偿责任的主要依据是“严格责任”，但是“严格责任并不是一成不变的概念，由于这一概念涉及各种不同程序的严格性，使其成为一种有助于损害责任制度的足够灵活的手段。”33不过,巴尔
16、沃沙在他的报告中亦提出了问题,认为虽然有相关的国际实践,如科佛海峡案34、特雷尔冶炼厂仲裁案35等,但“由于此问题的新颖性，其国家实践的发展程度是否形成国际习惯仍然是疑问。”36国际法委员会在进行国际赔偿责任的编纂工作时，也认定“国际赔偿责任的确立主要在于国际法的制定和编纂而不在于逐步（于实践中）发展。”37 当今国际实践中，虽然，严格赔偿责任已被越来越多地运用于国际赔偿责任特别是国际环境法领域，但并没有作为一项普遍的国际法规则被各国接受。所以，一般认为，“除非一个国家明确地承诺对于自己造成的损害给予赔偿，无论是通过多边公约还是双边协议，国际赔偿责任依然是过错责任。”38国际赔偿责任制度自 60 年代以来，在规制某些国际法未加禁止的含有造成严重环境污染风险的活动方面，取得了长足的进展，建立了各种赔偿模式，并通过公约、协定、议定书等使严格责任逐步为国际社会所
