《09-1农村集体建设用地流转政策的实质》由会员分享，可在线阅读，更多相关《09-1农村集体建设用地流转政策的实质（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、1农村集体建设用地流转政策的探讨朱 林 兴讲座者简介：上海市经济管理干部学院教授，兼市府决策咨询专家，中国国土经济学会理事、上海土地学会理事学术部副主任中共十七届三中全会的决定 ，顺应历史潮流，关注民生，反映农民心声，体现农民意愿，对农村土地管理制度进行了重大改革。 决定就农村集体建设用地流转问题明确指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村兼卜体经营性建设用地，必须通过统一的有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国
2、有土地享有平等权益。抓紧完善相关法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革” 。这犹如平地春雷，打破了长期来农村集体建设用地不允许流转的禁区。这是继建国初农村土地管理制度改革之后的又一重大突破。集体建设用地流转政策的提出，标志着我国土地制度将进入由现行二元土地权利体系向一元土地权利体系转变的新阶段。这一政策具有丰富的内涵、深刻的本质，意义重大和深远。本文就农村集体建设用地流转政策的实质问题略陈浅见。一、 二元土地权利体系框架下的建设用地政策的特征农村土地可分为农业用地及“四荒”地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指符合正常法律程序，并经区（县）政府批准的村镇企业和村镇公共设施、公益事业用
3、地（包括交通、供水、供电、邮电、托儿所、学校、绿化等生产和生活服务设施的用地）以及农民住宅用地。农村集体建设用地可分为非经营性用地和经营性用地。完整的土地产权包括土地所有权、使用权、收益权和处置权。农村集体建设用地流转是指在农村集体土地所有制不变条件下的农村集体建设用地使用权流转。长期来，我国农村建设用地是禁止入市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国宪法规定，我国土地分为国有土地和集体土地。本来，这种所有制形式上的差别不应成为权利上不平等的依2据，然而，恰恰正是这种所有制性质的差别，造成了国有土地和集体土地分属于两个不同的管理体制范畴：一个是市场体制，一个是计划
4、体制。而国有土地是商品，具有完整的所有权，可以公开交易、流转；集体土地则是非商品，是不允许流转的，所有权是不完整的，其处置权在政府，而不在其所有者农民集体。在这种二元土地权利制度的框架下，农村建设用地政策具有如下三个基本特征：（1）由农地转为建设用地的渠道的单一性。农地转为建设用地是实行严格管理的。按宪法 、 土地管理法规定，国家建设需占用农地，须实行指令性计划和严格行政审批，而且必先由国家征用，然后由国家出让。征用的目的仅限于公共利益项目。遗憾的是，每年转用于建设用地的 20 多万公顷农地，其中 5 成以上是经营性项目，在沿海地区，房地产、商业、服务业用地占 3 成，工业用地占 3 成，4
5、成才真正属于公共利益的项目用地。由农地转为建设用地的渠道的单一性，旨在垄断土地一级市场，缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化，切断农民在土地农转非过程中的经济关系，进而确保政府源源不断地获取丰厚的土地出让收益。（2）农村建设用地空间的狭隘性。所谓“空间狭隘性” ，一是指国家对农民和农村集体建设用地需求实施严格的计划管理和行政审批，纳入乡（镇）村建设用地指标，严禁农民和村镇集体未经批准占用农地搞非农建设；二是农村建设用地功能、标准有严格的限定，如农民只能按规定用地标准建造一处住宅。村镇建设用地使用范围仅限于公共设施、公益事业和乡村企业用地。（3）农村集体建设用地的非流动性。按现有法规，农村集体建
6、设用地使用权不得出让、转让，只有“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的例外” ，其流转只限于本农村集体，也不允许抵押和买卖。二、农村集体建设用地流转政策的实质土地是基本的生产要素，是人类生产发展的基本要素。土地是农民生存之源、发展之本，是赖以获得经济、政治、文化权利的基础。因此，自古以来，农民始终对土地制度最具敏感性，是改革、创新土地制度的主体。改革开放 30年来，尤其是近 20 年来，二元土地权利体系的推行严重损害了农民的权益，也3教育了农民，农民的市场意识特别是土地比较利益意识有了加强，农民对改革现行农村土地管理制度表现出强烈的愿望，并大
7、胆探索、积极实践。10 年前，在经济发达地区，广东、江浙沪、北京、山东以及安徽芜湖等地出现了农村集体建设用地自发流转的现象，甚至自发地开发商品房的现象，这就是通常说的“小产权房” 。虽然，上述现象被戴上了违法用地的帽子，但还是屡禁不止，且有不断扩张之势。从中至少折射出两点启示：一是农村集体建设用地流转是大势所趋，体现民生，反映民意，顺应潮流，符合经济规律，生产关系必须与时俱进；二是农民的比较利益意识和维权意识得到了加强，政府只有爱护农民认知度和维权意识，才能高屋建瓴，取得引导农民的主动权，带领农民建设社会主义新农村，否则，就会削弱以至失去执政能力，成为变革落后生产关系、影响生产力发展的障碍。正
8、是在这样的背景下，中共十七届三中全会根据广大农民群众的意愿，大胆改革原农村土地管理制度，积极汲取、提升农民群众的实践经验，与时俱进，科学地提出了农村集体建设用地流转政策。这一政策针对原建设用地政策进行了大刀阔斧的改革：一是改革征地制度，缩小征地范围，按市场原则进行完全补偿。二是建立全国统一建设用地市场，允许农村集体建设用地依法流转。这两项改革透出一个重要信息，即今后政府将逐步退出土地一级垄断市场，国家建设用地除了少量限定的“公共项目”须采取征用方式外，都必须运用市场经济原则，通过农村集体建设用地的渠道来解决。这一政策的实质是：还集体土地的商品属性，还集体农民的集体土地所有者主体和土地流转增值收
9、益的地位，为集体建设用地实现增值功能，释放巨大的潜在经济能量，提供必要的土壤和制度环境。衡量一个产品是否具备商品属性，不在于生产它的经济实体的所有制性质，而在于它是否具备商品的两个属性：使用价值和交换价值；在于作为商品实现其价值所必需的市场交换条件的存在；在于生产它的经济实体对经济利益的追求。从这个角度讲，集体土地与国有土地没有什么区别。否认集体土地的商品地位的结果必然否认农民的集体土地所有权主体地位。而有没有这两个地位对农民至关重要。我们知道，土地作为生产要素，作为不动产，增值是其本质，4而流动是实现保值增值的根本途径。否认集体土地商品地位的本质就是将本可以作为资本要素的集体建设用地排斥在市
10、场环境之外，使其无法实现保值增值的功能，其结果使本来具有勃勃生机，能够为农民创造巨大财富的土地变成“僵地” 、 “死地” ，既不利于节约、集约用地，更沉没了大量土地流转效益，导致集体土地所有者处于“端着金饭碗讨饭吃”的窘境。 奇怪的是，同样是农地，一经国家征用，由集体所有制转变为国有，立马就成了商品，价格十倍上升、利润百倍增长。显然，否认集体土地的商品属性、否认农民的集体土地的主体地位、禁止农村集体建设用地流转是违反市场经济原则的。这种违反市场经济原则的政策设计，旨在从制度上支撑政府对土地一级市场的垄断，使之在农地转为非农用地过程中合法地取代农民的处置权和收益权主体地位。其实质是用公权力剥夺集
11、体土地经济体及其农民的权利。近 10年来，农民在由农地转为国有建设用地过程中大约失去 9 万亿元土地增值收益。其症结恐怕就在这里。简言之，农村集体建设用地流转政策是对原集体建设用地政策的重大调整。这一调整标志着我国城乡二元经济结构政策的改革、农村土地管理体制由二元土地权利体系向一元土地权利体系的转变等方面，迈出了关键的一步。这一政策科学地体现了商品经济原则和经济规律的本质，高度体现了生产力与生产关系相协调的要求，充分体现了科学发展观的精神。它的制定和落实，从根本上清除了农民权益严重受侵的体制性根源，为调动农民积极性，最大限度地发挥土地资本的增值功能，释放其潜在价值，促进生产力的发展，解决“三农
12、问题” ，加快社会主义新农村建设，提供了可靠保证。其目的在于：一是有效保护耕地，最大程度地节约、集约用地，有利于 18 亿亩耕地红线不被突破。党中央、国务院严格限定，我国至 2020 年，耕地保存量不得少于18 亿亩，这是约束性硬指标，是不可逾越的红线，是子孙后代得以永续生存和社会经济持续健康发展的生命线。因此，节约、集约用地，保护耕地，自然构成了农村集体建设用地流转政策的重要目的。通过农村集体建设用地流转，使本来须占用农地得以满足的城镇扩张以及基础设施建设用地，首先可以考虑通过利用存量农村集体建设用地来满足，既可以盘活现有存量建设用地，提高用地产出率、收益率，又可以减轻对新增建设用地需求压力
13、。以宅基地为例，通5过对分散的宅基地进行置换流转，不但有利于农业规模经营、集约经营，提高农业产出率，提升农业现代化水平，而且有利于节约土地。我国沿海发达地区农村居住方式的基本特点是“点散、面广、占地多” 。据统计，目前，上海郊区300 万农业人口居住分布在 5.6 万个自然村，占用农村建设用地约 85 万亩，人均占用土地 180 平方米以上。据试点经验，如果按“农民住宅向城镇集中原则” ，实行宅基地置换，人均占用土地最多不会超过 80 平方米，这样全市就可节约45 万亩土地。据不完全测算，中国集体建设用地总量 1 700 万公顷，相当于全部城市建设用地 700 万公顷的 2.5 倍。如果在农村
14、集体建设用地流转方面措施得当，那么，每年城镇扩张非农建设需占用的 20 万公顷耕地中的 2 成可以通过盘活现有集体建设用地来取代，这是不难办到的。二是着眼于保护农民的权益，让农民分享土地增值收益，形成农民增加财产性收入的长效机制。中共十七大报告提出：“创造条件让更多群众拥有财产性收入” 。所谓“财产性收入”是指拥有的动产（如银行存款、有价证券等） 、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。古人云：“民富国强，众安道泰” 。中国 13 亿人口中，农村人口 8 亿，只有 8 亿农村人口富裕了，实现了小康，中国才能实现小康社会目标，社会才能安定和谐。尤其需要指出的是，今天，只有 8 亿农
15、村人口有钱了，才能拓展国内市场，从而有效地应对复杂多变的国内外经济环境，应对国际金融海啸的严重冲击，转变经济增长方式，促进国民经济持续健康发展。目前我国农民财产性收入状况令人堪忧。据统计，2006 年农村居民家庭财产性收入仅为 100.05 元，占总收入的比重为2。这就是说，农村居民家庭经营性和工资性收入仍然是收入的主要来源。如前所述，造成这一情况的重要原因是原农村土地管理制度的严重缺陷。农村集体建设用地流转政策与原建设用地政策的根本区别是，还权于民，由农民直接参与农地转为建设用地及其流转，并依规定获取集体建设用地流转收益。不言而喻，这一政策的实施必将给农民带来巨大的财富。试想，我们从现有的
16、1 700万公顷的农村集体建设用地中拿出 1/3 的比例搞流转，每年每公顷土地流转收益为 2 万元，那么，农民可得净利不少了 130 亿元。同时，由于农村集体建设用地流转无须改变所有权性质，因而不但大大可以降低用地成本，而且可以保证农民长期分享土地增值收益，从而有利于为农民提供稳定而长久的财产性收6入，解除由征地失地而带来的后顾之忧。三、贯彻集体建设用地流转政策面临的困难通过上述分析，可对二元土地权利体系下的建设用地政策和农村集体建设用地流转政策具有更清醒的认识，两者具有明显的区别。其主要表现在：一是国家建设用地供给方式，前者主要是征用，而后者主要是通过市场机制方式；二是由农地转为建设用地的主体，前者是政府，而后者主要是农民集体；三是由农地转为建设用地的土地转让增值收益主体，前者主要是国家以及房地产开发商，而后者主要是集体农民。显然，集体建设用地流转政策的制订和贯彻是对原国家建设用地政策的重大改革和调整，由此必然涉及有关土地利益分配格局的重大变动，引发利益各方产生新的利益追求，形成新的博弈态势，结果对贯彻集体建设用地流转政策，在一定时期内产生积极效应的同时
