我国政府采购制度基本情况介绍

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1、我国政府采购制度基本情况介绍殷亚红 财政部中国政府采购杂志社政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活 动或为公众提供服务的需要，在财政部门和其他有关部门和社会公众的监督下， 以法定的方式、方法和程序，采购货物、工程和服务的行为。政府采购制度在市 场经济国家里是一项非常普遍的制度，它是关于政府和政府公共部门有效支配和 使用公共资金进行购买的规则，大家知道，公共资源的配置和管理是一个难题， 难在如何实现公共资源配置最佳，效率最高。政府采购就是这样一个制度。这个 制度有三个基本特点：一是作为公共资金使用制度，其规则和要求是统一的；二 是为实现公共资源使用的合理，其运作必须公

2、开透明，并具有一定的强制性；三 是制度具有一些政策功能，并且与国家经济发展和社会目标联系在一起。尤其是 在当今一些国家，最后一点越来越突出。我国的政府采购制度是在向国外学习的 基础上建立起来的，国外已经有几百年发展历史了，我们国家真正开始政府采购 制度改革是近几年的事。所以差距比较大。 下面，我主要向大家介绍四个方面的问题：一是政府采购制度的基本情况： 二是我国为什么要实行政府采购度；三是政府采购制度的主要管理内容，四是我 国政府采购工作的下一步改革设想。 一、政府采购制度的基本情况 ( 一) 什么是政府采购。 1 概念。按照一般理论讲，政府采购就是以政府为主体，为满足日常政务活 动或社会公共

3、需要，运用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。政府采购制 度就是为规范政府采购行为而制定的一系列管理、监督的法律法规制度体系。 政府采购虽然在国际上广泛施行，迄今已有2 0 0 多年历史，但并没有规范的 概念。通行做法是，各个国家根据本国实际情况，以法律形式确立政府采购范围， 并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大。日前，各国基本上是以政府事权来确 定政府采购范围划分，只要属于政府公共职能范畴的采购，不论采购项目大小， 是否使用财政资金，就是军队或企业采购都要实行政府采购。 我国政府采购法对政府采购的定义是，各级国家机关、事业单位和团体组织 使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以

4、上的货物、工程和服 务的行为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录之外但在采购 限额标准之上的货物、工程和服务项目，才实行政府采购。规定采购限额标准主 要是体现抓大放小的原则和避免严格程序管理给实际工作带来不必要的困难，对 末达到规定数额标准的小额零星采购，不强制实行政府采购。 按照定义，采购主体为国家机关、事业单位和社会团体；采购资金为财政预 算资金、预算外资金、国债资金和配套的自筹资金；采购对象为各种货物、工程 和服务。 从以上可以看出，对于政府采购的概念有广义和狭义两种不同的理解。从广 义解度看，凡使用财政资金进行的采购，不管采购内容是什么，主体是谁，都属 于政府采购范围，如

5、国外的一些主要市场经济国家。我国政府采购法中所称的政 府采购，是一种相对狭义的概念，即同是由财政资金进行的采购，但只有在集中 采购目录以内、限额标准以上的采购才纳入政府采购范围。( 二) 政府采购特点。 1 采购分为：私人采购、企业采购和政府采购 私人采购：单一品种、单一决策、一对一交换( 程序一般保密) 、主观性和 随意性、体现个人爱好。 企业采购：为生产或转售等目的采购，就产品而言，采购的物品一般是产品 的原材料。 政府采购：是各级政府、政府部门为开展日常政务活动或为社会公众提供公 共服务的需要，按照规定的方式、程序和方法采购，也称公共采购。 2 政府采购的特点：政府采购与私人和企业等社会

6、采购相比，有共同之处： 一是从本质上讲都是一种商品交易活动，均以消费者的身份出现；二是均是通过 订立合同而实现其采购目的。三是在具体交易活动中都要遵守市场规则和商品等 价交换原则。但也有特殊性，与私人采购又有很大的区别： ( 1 ) 公共性。从主体看，采购机构都是政府部门或者履行政府职能的机构， 也就是西方国家所称的公共机构。从资金性质看，政府采购的资金为财政资金， 属于社会公共资源。从目的看，政府采购不是以营利为目的，也不是为卖而买， 而是为了提供公共产品。公共性决定了政府的责任性，客观上要求采购机构在使 用纳税人交纳的税金时，要合理配置，要节约资源，要提高透明度，要保证质量， 不能浪费，树

7、立政府良好形象。 ( 2 ) 规范性。政府采购是政府旌政行为的体现，其资金又是公共资源，客 观要求政府采购活动不能随意采购，必须规范运作，要按照法律规定的采购方式 和程序实施，做到公开竞争，公平交易，并接受社会监督。 ( 3 ) 行政性。采购单位在采购时不能体现个人偏好，必须遵守国家政策要 求，贯彻政府采购的政策意图，依法采购，不允许以权谋私或搞腐败。 ( 4 ) 导向性。政府采购不仅要重视经济效益，还要追求社会效益。政府采 购一般占一个国家或地区年度G D P 的l O 一1 5 。政府要利用政府采购的规模优势， 发挥政策导向和宏观调控作用，包括购买国货、支持中小企业等。政府采购资金 虽然由

8、千百万个政府机构分散使用，但政府机构本身是一个整体，政府资金管理 和行政管理，能够使政府采购的政策导向落到实处。政府采购范围越宽，规范的 领域就越广，导向作用越强，宏观调控力度就越大。这也是国际上政府采购范围 非常宽泛并得到政府重视的主要原因。 ( 三) 政府采购制度应遵循的原则。 关于基本原则。各国政府采购法律中规定的采购原则不尽一致，表述也不一 样，但核心原则基本上是相同的。通用原则主要有：公开竞争原则、公平交易原 则、物有所值原则、透明度原则、效益原则、诚实信用原则、维护公共利益原则、 国民待遇原则和非歧视性原则。国际上所称的物有所值原则，有其特殊含义，是 指投入( 成本) 与产出( 收

9、益) 之比。该原则主要是针对政府采购的政策取向， 包括购买国产品、扶持中小企业等。 ( 四) 政府采购制度的作用。 政府采购的特点，决定了政府机构和公共部门不能象企业和个人一样开展采 购活动，必须体现公共性，要制定一套制度进行规范，即建立政府采购制度a 这 个制度的目标作用主要是三个方面： ( 1 ) 通过竞争机制，实现加强支出管理，财政资金使用效益最大化。 首先，采购必要有预算，没有财政支出保障的不得开展采购。有预算的采购， 必须按照预算规定用途开展采购，不得挪作他用。其次，采购中要引入竞争机制，优中选优，得到价格低廉、质量优良的货物、 工程和服务。由于政府采购中引入了竞争，资会节约率一般能

10、达到1 0 7 皇右。 第三，要开展集中采购，获得规模效益。 ( 2 ) 通过透明的操作程序，实现部门采购行为规范，强化政府责任 政府行政管理行为、部门单位行为、集中采购机构行为都要符合制度办法规 定，都要规范。政府采购有一套程序，从预算编制直到验收结算都有相应的规范， 规定的步骤和要求不得跨越和简化。政府采购的方式不仅是简单的货比三家，目 前已经形成了以竞争为主的采购方式体系，采购机构必须根据采购项目的具体情 形采用相应的方式。为了确保政府采购按照规定的程序和方式公开、公正和公平 地进行，需要建立有效的监督制约机制，包括财政部门监督、审计监督、供应商 监督、司法监督和社会公众监督。目的就是要

11、让采购机构花好钱，办好事。提高 透明度，还可以有效地从源头预防腐败。全面公开是预防腐败的最有效方式。为 此，政府采购的法律制度、采购机会、采购过程、采购结果和争议处理都要公开， 让政府采购成为“阳光下的交易”，广泛接受各方面的监督。 腐败是普遍现象。预防是手段，但不能根除。阳光下也有阴影，但毕竟看得见。 ( 3 ) 通过政府采购政策功能，实现调控经济运行的目标。 政府采购通常占G D P 的1 0 ，或者财政支出的3 0 一4 0 ，是市场经济条件下 政府唯一能控制的最大的一笔资金。用好这笔资金的最有效方式，就是将其作为 一项宏观调控手段，实现政府的政策目标。 一是采购国货，保护国内企业。政府

12、采购要取之于民，用之于民，既要把钱 花在老百姓身上，还要把商业机会给予纳税人，支持本国企业的发展。( 美国在 1 9 3 3 年颁布购买美国产品法，有的国家实行优先采购国货) 。同时，通过竞 争方式，重点支持有竞争实力的企业。 二是保护环境。鼓励采购、制造和使用符合环境保护的产品。 三是支持不发达地区和少数民族地区经济发展。通过采购机会倾斜、优先采 购( 价格上浮) 等方式，加强对这些地区的投入。 四是扶持中小企业。主要方式有，规定给予中小企业的采购份额( 5 ) 、强 制采购的品目( 监狱产品) 、分拆项目、合同分包等。 五是引进外资和技术。政府采购必须进口的，涉及利益的外溢，不符合纳税 人

13、利益，为此，要求得标的外商提供补偿。这种现象在政府采购中称为“补偿贸 易”。其主要形式有：增加投资( 澳) 、转移技术、培训专业人员、对国产品进行 认证、协助出口等。 二、为什么要推行政府采购制度 ( 一) 为什么要制定政府采购法。 简言之，党中央、国务院和全国人大决定制定政府采购法，是基于近几年来 政府采购改革试点拟取得的成果和市场经济改革的发展需要，以及廉政建设和国 际贸易一体化要求作出的。具体讲主要有以下几个方面： 1 建立社会主义市场经济公共财政体制决定的。公共财政的基本基本职能就 是满足社会公共需要。计划经济条件下的财政，过多向生产建设经营领域延伸， 造成职能“越位”，这种越位的另一

14、面就是职能“缺位”，即财政满足不了公共需 求。建立公共财政，就是要通过新的体制，实现资源的合理配置。要实现这一目 标，就必须按照市场经济规律加强对财政收入与支出的管理。收入要应收尽收， 支出要精打细算。因此，财政支出管理改革成为今后一个时期财政改革的主要内容。主要是三个内容：预算体制改革、财政国库集支付制度改革和政府采购改革。 政府采购制度在西方国家已有2 0 0 多年历史。以前，我国没有建立这- $ t j 度， 或者说，中国没有用市场竞争进行政府采购的传统。传统的管理方式主要是行政 审批控制和各需求单位自行采购，产生的问题是低效益和效率，产生不规范问题， 甚至腐败。原因就是，公共采购方式(

15、 支出管理粗放，采购组织形式分散，决策 采购过程不透明，竞争不充分) ，带有鲜明的个人采购特征。改革就是使财政部 门对采购资金的管理，由分配环节延伸到使用环节，由货币形态延伸到实物形态， 既注重资金分配，又注重资金使用效果，对财政资金实行全方位、全过程的监督。 2 建立完善的社会主义市场经济所决定。市场经济是由两部分组成，一个是 一般市场，一个是公共市场。这两个市场是缺一不可的。在市场经济条件下，政 府采购如何干预和调控市场经济运行一是靠机制，一是靠公共市场。公共市场的 运行对培育整个市场、影响市场运行，引导一般市场，甚至在建立市场竞争规则 方面有着重要的作用。因此，建立完善的公共采购市场，是

16、改革的需要。 3 是发挥政府采购政策功能，增强政府调控经济运行能力的需要。在我国市 场经济建设中，政府如何通过看得见的手或者制度机制来调控经济运行的能力， 与发达国家相比，还处于初级阶段。也就是说，政府宏观调控手段受到制约，管 理的重点和方式需要进一步转变。根据市场经济国家的做法，实行政府采购制度 是财政支出发挥宏观调控作用的重要方式之一。 国际资料表明，一个国家的政府采购规模般占年度G D P 的1 0 以上，或者 财政支出的3 0 - - 4 0 。规模如此巨大的政府采购，对实现社会和经济政策目标发 挥着重大的导向作用。主要形式，一是通过采购规模的增减调节经济运行，促进 产业结构调整。如美国联邦政府为了克服2 0 世纪3 0 年代经济危机的影晌，大幅 度增加采购支出，主要用于兴办公共工程，拉动了经济增长，增加了就业机会， 提高了居民收入水平，扭转了经济萧条的局面。二是通过优先购买国产品，保护 国内产业，支持国内企业发展。例如，澳大利亚的悉尼市为举办2 0 0 0 年奥运会 建设了大量的体育场馆，根据澳大利亚政府规定，所有场馆必须由本国企业承建。