对现行城市规划法规体系的思考

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1、对现行城市规划法规体系的思考对现行城市规划法规体系的思考摘摘 要要城市规划法规属于行政法规范畴，随着城市建设投资渠道的多元化、多 层次化，利益 分配日趋复杂的同时，城市建设中的社会公共利益日益受到关注。 因市场经济主体具有追逐效益 的本能，城市建设中政府、开发商和市民就形成 了存在冲突的复杂利益结构，这就需要法规体系来 解决这种利益冲突，保障城 市发展和实现城市空间的合理配置。而现行的城市规划法规体 系不完 善没有 形成法律体系及在运行过程 中却显现 出来的诸如体 系庞杂、缺乏对地区差异 性的考虑、内 容矛盾、存在空白点、法规 出台连续性差以及违法处罚不到位 等问题，这说明，目前，我国的城市规

2、 划法规体系尚处在完善发展阶段。在我 国城市规划事业日新月异发展的今天，对现行的法规体系 进行有效的改革和完 善将是一个长期的过程，城市规划法制建设也将是一个动态的过程，这要求我 们城市规划工作者和法律工作者们要不断地思考和总结。关键词关键词城 市规划；城市规划；法规城市规划法规是指按照国家立法程序所制定的关于 城市规划编制、审批 和实施管理的法律、行政法规、部门 规章、地方法规和地方规章的总称。在城 市规划的过程 中，从规划编制、实施管理到监督检查，都有相应的法规 作为 遵循的依据使城市规划建设按照正常有序的轨道进 行，尤其在市场经济条件下 起到了更重要的作用。 从 20 世纪 70 年代以

3、来，我国开展城市规划法律、法 规和规章制度的初步建设工作至今，我国的城市规划法规体系正在逐步健全与 完善，但 随着社会主义市场经济体制的逐步深入 ，城市规划和建设活动中的 社会关系日趋复杂，现行的城市规划法规制度中显现出一些问题值 得我们去思考。一城市规划法规体系庞杂。项目规划编制与管理过程中适用法规文件不明一城市规划法规体系庞杂。项目规划编制与管理过程中适用法规文件不明 确。确。 城市规划管理与编制涉及政治、经济、文化和社会生 活等广泛领域。 目前，中国城市规划法规体系主要包括三个方面： (一)城市规划领域内的法律 ，主要是以城乡规划 法为核心，以及 完善与之相配套的法规、规章、技术标准 和

4、技术规范。 (二)与城市规划相关的专业法律，它是城市规划所涉及的具体内容。 (三)一般行政法规，它是城市规划作为政府行政管 理工作所遵循的法律、 法规，包括：行政许可、行政程序、行政救济等几个层面。 据粗略统计，至 2006 年底，共颁布全国性相关的法律、法规和技术规 范标准 224 部，其中包括主干法 1 部、配套法规 21 部、城市规划技术标准规范 18 部、相关法律、法规 24 部、行政管理法制监督法律 7 部、建筑设计技术标 准规范 153 部，以上不包括未公开出版的导则、通知 、文件和地方的法律、 法规。 这些法律法规和技术规范独立存在，虽各 自界定了 其适用范围，而城 市规划编制和

5、管理人员要掌握这么大 量的法规文件面临的困难是巨大的，有些 专业性很强的规范更是如此。 如石油化工企业设计防火规范 “适用于以石油、天然气及其产品为原 料 的石油化工新建、扩建或改建工程的防火设计” 。 石油库设计规范 “适用 于新建、扩建和改建石油库的设计，不适用于石油化工厂厂区内、长距离输油管道和油气田的油品储运设施 的设计，亦不适用于地下水封式石油库、自然洞 石油库” 。两者的区别在于前者是生产用途，后者是储运用途，而对于如何界定 是否为生产用途，两者都未明确提出。目前，出现一些清洁燃料生产企业，但 这类生产企业与石油化工企业设计防火规范中规定适用的企业有所不同， 其生产的产品主要是一些

6、石油化工原料的物理混合产品，厂 区内的主要设施为 储运设施，没有石油化工企业的工艺厂房和设施，城市规划编制和管理人员很 难认定其适用哪个规范，而两个规范中规定的与相邻工厂或设施的防火间距却 是不同的前者较大，直接对建设方的利益产生影响，造成了不同利益主体的利 益冲突。 二、国家法规对地区差异性的考虑有一定的局限性，而地方法规的制定二、国家法规对地区差异性的考虑有一定的局限性，而地方法规的制定 又缺乏系统性又缺乏系统性 我国国土辽阔，各区域和城市的社会经济状况及气候地理条件千差万别， 一部全国性的法规不应该也不可能对许多具体的细节进行明确地规定，尤其在 量化指标过程中受到一定的局限。 如按照城市

7、居住区规划设计规范中关于住宅建筑日照标准的规定 ， 哈尔滨处于 I 气候区的大城市，其 日照标准是大寒 日满窗日照 2 小时，昆明 处于 V 气候区，其日照标准是冬至 日满窗 日照 1 小 时。以建筑长宽分别为 200 米 15 米(南侧)和 50 米 15 米(北侧)，高度为 1818 米的 6 层住宅楼 为例 ，经测试，若想满足以上标准，在哈尔滨其正面日照间距为 3918 米， 正面 日照间距系数为 215；在昆明其正面 日照间距为 1913 米 ，正面 日 照间距系数为 105。显而易见，昆明的单位用地面积上可建建筑面积远远大 于哈尔滨 。由此推断：在人均居住面积相同的情况下，若两城市人

8、口规模相同， 哈尔滨所需城市建设用地要远远高于昆明。同样 的，对于处在同一气候区的不 同城市 ，虽然采用相 同的日照标准，由于南北的差 异，其正面日照间距也会 有所不同。而在城市用地分类与规划建设用地标准中，规划相同级别城市 的人均建设用地指标采用统一标准和允许调整幅度 ，并未考虑到南北地区的差 异，也不可能针对不同城市采用不同的建设用地标准。 可以说 ，我国大多数城市规划法规对地区差异的考虑都有一定 的局限 性。针对这种情况，各地区根据本行政区域的具体情况和实际需要制定和颁布 在本行政 区域内实施的地方性法规 ，地方法规具有针对性强、适应地方特点 的优点，然而它的制定往往只能是在国家法规允许

9、范畴内进行的细化或是对国 家法规空白点的补充 ，缺乏系统性，对量化指标的突破根本就无从谈起，使地 方性法 规的执行仍存在一定的困难。以镇规划标 准为例 ，规定人 均建 设用地 不超过 140m，而黑龙江省各镇的人均建设用地大多在 200m 以上，有的甚至 高达 400 多 m ，黑龙江省在所有针对村镇规划建设的地方法规文件中，都无 法解决这一矛盾，使人均用地指标在大多数偏远乡镇无法真正得到落实。三、不同法规之间存在的矛盾三、不同法规之间存在的矛盾由于制定法规时的立场和角度不同，从而导致对于相同的问题有不同的规 定。例如，关于居住区停车场的配置标准。 城市居住区规划 设计 规 范中 规 定 “居

10、民汽车停车率不应小于 10” ；城市停车场规划导则中规定 “高级住宅(包括别 墅)汽车停 车率为 100，一般住宅为 30” 。后者不仅 对居住区停车场的配置要求更具体，还对其他建筑的配 建停车场以及公共停车 场做出具体的规定，很显然，它主要是针对我国目前一些大城市面临的停车难 问题而制定的，前者则更符合大多数城市的发展需求，然而这样两部全国性法 规文件同时存在，就不可避免的出现双重标准。再如， 城市绿化规划建设指标 的规定中规定“工业企业、交通枢纽，仓储、商业中心等绿地率不低于 20；产生有害气体及污染工厂的绿地率不低于 30，并根据国家标准设立不 少于 50 米的防护林带” ；工业项 目建

11、设用地控制指标中规定 “工业企业 内部原则上不得安排绿地 ，但因生产工艺等有特殊要求需要安排一定比例绿地 的，绿地率不得超过 20” 。当然，前者是从提高城市绿地面积、改善环境的 角度做出的规定 ，而后者则是从提高土地利用强度 、节约土地资源的角度出 发的，但这样的矛 盾给城市规划的编制和管理工作带来了不必要的困难。四、城市规划法规存在空白四、城市规划法规存在空白目前，我国城市规划法规体系中，还有许多领域缺少相应的法规。例如 ，随着新的城乡规划法赋予控制性详细规划以全新的法律地位。与 旧的 城市规划法相比，新的城乡规划法中控制性详细规划的地位和作用得 到前所未有的肯定和突出。首先 ，明确了控制

12、性详细规划是详细规划内容，确 定 了其在城市规划编制体系中的地位；其次，将控制性详细规划作 为核发建 设用地规划许可证和国有土地使用权出让的依据；第三 ，强调了控制性详细规 划的法律效力，任何情况下不容违反；第四，由上一级人民政府备案的要求， 确保其不会被随意修改，确需修改的，明确了其修改程序，突出其作为法律文 件的严肃性 ； 最后，将控制性详细规划覆盖到了建制镇范围，标志进入城乡一体规划时代。 然而控制性详细规划全国性的技术规范和标准尚未出台，虽然各地方为 了控制 性详细规划的推进都编制了地方性标准，但 内容差异较大，尤其是用地分类标 准和成果表达方式方面存在较大差异，不利于各地方之间的相互

13、学习和借鉴。五、法律、法规的出台缺乏连续性五、法律、法规的出台缺乏连续性城市规划法规应该是一个完整 的系统，由各项法规有机有序的组成，新 的法规出台应该使这个体系更加完善，而由于一些法规的出台与原有的相关法 规缺乏必要的连续性，出现了很多问题。例如，1993 年颁布实施的村镇规划 标准适用于“全国的村庄和集镇的规划，县城以外的建制镇的规划亦按本标 准执行” ，2007 年，为了科学地编制镇规划，加强规划建设和组织管理，促进 城乡经济、社会和环境的协调发展，颁布实施了镇规划标准 ，该标准修改了 县级人民政府驻地以外的镇和乡规划的相关内容，不再适用村庄的规划，而该 标准的出台废止了村镇规划标准 ，

14、使村庄的规划标准一度成为空白点。 再 如，建设部于 2000 年通过了城市停车场规划导则的评审，该导则包 含了停车场规划设计规则(试行)规定的内容 ，且适用范围基本相同，我们 可以认为前者是对后者的修订和完善，虽未公开出版发行 ，却在全国建设系统 内实施，而在导则中却并未对后者的废止与否做出明确规定，出现了两部 法规文件并行的现象。七七 、纠正、纠正以上问题的存在，说明在目前我国的城市规划法规体系尚处在完善发展 阶段。对现行的法规体系进行有效的改革和完善将是一个长期的过程，城市规 划法制建设也将是一个动态的过程。(一)设立专门机构进行城市规划法规的制定。建立完善的法规体系是一 项系统工程，只有

15、在统一领导和部署下，才能保证其不出现上述问题 ，才能使其更加科学更加完善。(二)加强地方法规体系的建设。国家法律的统一，应 当是 法律 原则 和 制度的统一 ，而不应仅仅是立法权的统一。赋予地方立法以更大的空间， 使地方法规成为有机完整的系统，更有助于解决地方的实际问题。(三)要明确违法行为的刑事责任。城市开发与建设相对于其他行业 已 属回报率较高的经济活动，其违法行为会使个人获得不法收入 ，导致社会利益 的损失，其数额往往极其巨大，行政处罚不足以遏制这种行为的发生。新的 城乡规划法第 69 条提出违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任，但仍需 对这类行为的犯罪性质和刑事责任加以明确，并相应纳人

16、到刑法中去。(四)要抓紧完善城乡规划技术法规体系。制定历史文化名城名镇名村保 护条例 ；修订村庄和集镇规划建设管理条例 ；起草中华人民共和国城乡 规划法实施细则；会同人事部制定注册规划师执业资格管理办法 ；研究并 在总结起草与施行地下管线规划建设管理办法的基础上，起草地下空间 规划管理条例 ，等等。我国的城市规划正处在日新月异的发展阶段，每天都有新的科技手段生 ，每天都有新的项目类型产生，这就要求城市规划法规体系的建设要跟得上城 市发展的步伐，在城市建设进程中保驾护航。参参 考考 文文 献献 1 张萍从国家本位到公众本位一建构我国城市规划法规的 思想基础J城市规划汇刊，2000，(4)：21242 张捷城市规划法系建设的辨析J规划师，1999，(3)：9 113 全国城市规划执业制度管理委员会城市规划管理与法规 M北京：中国计划出版社，2002：25284