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1、推进苏州社会民生事业建设的财政政策研推进苏州社会民生事业建设的财政政策研究究敛策研究推进苏州会民生事业建设韵财政政策研究口成涛林党的十七大报告第八部分把”加快推进以改善民生为重点的社会建设”单独作为一个篇章来进行专题论述,这与以往的党代会报告”经济,文化”两大建设乃至十六大报告提出的”经济,政治,文化”三大建设明显不同,这说明了十六大以来党对具有中国特色社会主义和谐社会建设探索和实践的最新成果,是对执政理念的进一步丰富,拓展和延伸;这也是历次党代会报告首次专门单列篇章来关注和解决民生问题,为不断完善公共财政体系指明了方向.一,民生与民生财政概念的简要论述“民生”成为近期最热门的关键词之一,社会
2、各界,新闻媒体等都频繁使用和阐述这个词.但从中可以发现,他们所说的”民生”虽然字面相同,但其内涵却有着很大的区别和不同.所以有必要首先搞清楚民生的概念.按照现代汉语词典(第 5 版)的解释,”民生”是指”人民的生计”,而”生计”有两层意义,一是指维持生活的办法,二是等同于生活,即衣,食,住,行等方面的情况.而十七大报告中民生的内容为”学有所教,劳有所得,病有所医,老有所养,住有所居”,简称”五有”.严格意义上说,”民生”并不是一个经济学术语,它本文仅代表作者本人观点,不代表所在单位意见.包含了经济学,社会学,政治学,文化学等多学科的内容和涵义,但是它与财政有着密切的关联.财政首先是个经济范畴,
3、从经济学角度来看,已经有很多针对具体民生问题的探讨,例如教育经济学,社会问题经济学,卫生经济学,环境经济学等.这是因为:一方面,正是由于存在着市场失灵与公共产品,需要政府(财政)提供公共产品与服务,而其中就有一些是与民生相关的.另一方面,从公共财政职能角度看,财政职能之一就是社会财富的再分配,缓解市场分配的不平等,而市场分配的许多不平等都与民生息息相关.随着对民生的日益重视,对财政改革与发展也提出了新的要求.从财政角度考察,财政改革也有朝”民生财政”发展的趋向,”民生财政”概念应运而生.于是全国各地财政用于民生的各种支出数据也就陆陆续续出来了,特别是在 2008 年年初各地召开”期间.有的地方
4、说,财政用于民生方面的支出占财政总支出的 70%,有的地方说,今年投入多少多少钱用于民生事业.二,苏州财政支持社会民生事业建设的理性思考苏州作为全国发达,先进的地区之一,社会民生事业发展水平理应走在全国的前列.?6?我们认为,与民生有关的社会服务与产品的提供绝不仅仅是政府部门一家的事,仅靠财政投入,不仅受制于财政资源约束,更可能存在效率和效果的损失.现在社会上有一种倾向,认为支持和重视社会民生事业发展就是要加大财政投入,不增加投入就是不支持,不重视.我个人认为,这种认识是不正确的,最起-tlz 是不科学的.首先要清楚,所有社会民生事业项目当中,哪些项目应该由市场(个人)来做,哪些项目必须由政府
5、来完成,或者由市场(个人)和政府共同来做;如果要由政府来做,则应进一步考虑需采取什么方式或者机制,怎样花最少的钱而达到最好的效果.如果这些问题事先没有考虑清楚的话,即使投入再多的财政资金,也解决不了问题,甚至还会起反作用.因为一旦这些刚性支出上去了,就很难再取消或缩减下来.即使在科学合理确定是需要增加财政投入的基础上,我们还要厘清有关财政收入的几个概念.无论是财政总收入还是地方财政收入,二者都不等同于可用财力,这是两个不同的概念和统计口径.按照财政部的概念,财政总收入是上划中央四税收入和地方财政一般预算收入,不包括政府基金收入,社保基金收入及海关关税收入.地方财政一般预算收入包括:增值税(25
6、%部分),营业税,企业所得税与个人所得税(40%部分),资源税,城市维护建设税,房产税,印花税,城镇土地使用税,土地增值税,车船使用和牌照税,屠宰税,耕地占用税,契税,其他各项税收,国有资产经营收益,国有企业计划亏损补贴,行政性收费收入,罚没收入,专项收入,其他各项收入等等.可用财力是指在某一预算年度内,地方政府可以通过其职能部门直接分配和使用或间接加以调度支配的财政资金.地方财政收入中的基金收入,行政性收费收入,城建税,教育费附加等收入,虽属地方财力构成范围,但因其有专项用途,所以不构成地方可支配财力;此外,在体制规定的收入分成以外,还存在上下级政府间的上解和补助,这也带来地方可表 120o
7、7 年全国大中城市地方财政收支与人均财力比较裹项目地方一一般预算排名一般预算支出排名预算支出/排名人均财力(元)排名辩收入(亿元)(亿元)预算收入苏州 541.84493.170.9l955906上海 2i026312201.9210.958118511北京 1492.621646.921.1O61o0852天津 540.15665.75l-23259705一深 lI658.13727.941.11584483广州 523.86623.76119362084南京 33O.29343.691.O4746358无锡 3o0.611255.511O.851142641O杭州 391.68335.71
8、OO.861042699宁波 329.110371.181.13453827重庆 442.27766.931731272311注:排名是在表中 l1 个城市中进行.因预算外收支数据难以查找.故本表没有统计在内.人均财力=一般预算支出,常住人口.数据根据各市 2007 年度统计公报整理而得.?7?支配财力的增减变动,如上级政府对下级政府补助,则增加地方可支配财力;反之,下级政府对上级政府上交,则减少地方可支配财力.对于一级地方政府而言,可以支配的钱(或者说是可以花的钱就是可用财力),财政总收入和地方财政收入仅仅是统计上的概念,决不等同于地方政府所能支配的钱.下面我们来看几组数据(见表 1).从表
9、 1 可以看出,尽管苏州在这 l1 个城市中收入规模排第四,但支出规模却排第七位;支出/收入比又降低两位,排第九位,仅高于无锡和杭州;人均财力只排第六位.这说明,苏州财政收入上缴过多,地方留成过少,由此导致支出压力很大,很多重要并且想做,要做的大事办不了,或者难度很大.各项民生事业的重要性都在被强调,都要优先,各种实事,民生工程的支出名目越来越多,口子越来越大,标准越来越高,甚至出现了不断相互攀比的现象,但是最终这些支出都要集中到财政身上.所以我们要对自身能力有清醒的认识,不能认为财政收入排名靠前就脱离实际大搞各种民生项目,财政支出不可能在短期内高水平地满足全部的民生需求,在社会民生事业发展上
10、决不能搞大跃进,一定要实事求是,根据自身财力量力而行,分步骤,有重点地逐步推进.三,苏州财政支持社会民生事业建设的政策举措温家宝总理说:民生有四句话,教育是民生之基,健康是民生之本,分配是民生之源,保障是民生之安.财政作为国民经济综合管理部门,在今后一段时期应全面贯彻落实十七大精神,按照报告提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务,进一步加大投入力度,不断优化支出结构,让广大人民群众共享公共财政阳光,共享改革发展成果,共享和谐社会建设成果.结合苏州实际,我们认为今后财政支持民生的重点领域主要是教育,就业,收入分配,社会保障(含住房),环境保护等几个方面.为此,今后要着力做好以下几个方
11、面:(一)支持教育优先发展.十七大报告指出,教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础.一是促进义务教育均衡化发展.全面落实免费义务教育经费投人保障机制,逐步提高中小学公用经费标准.在逐步加大对义务教育投入的同时,要不断优化其投入结构,每年新增投入要逐步向农村倾斜,向薄弱学校倾斜,向薄弱地区倾斜,努力缩小城乡差别,校际差距,地区差距.二是大力发展职业教育.发展职业教育是解决目前就业难的重要途径,要不断更新观念,加强市场调研,加快发展各种市场需求量大的应用型,技术型职业教育.三是进一步完善家庭经济困难学生教育资助体系.对义务教育,要继续实施”一免一补(免课本费,补助寄宿生生活费和住宿费)
12、”,全力保障其顺利完成义务教育.对非义务教育,要尽可能地支助其接受各种职业教育和高等教育,加强人力资本投资,为以后脱贫打下基础.(二)支持实施积极的就业政策.十七大报告指出.就业是民生之本.一是改善创业和就业环境.全面落实社保补贴,岗位补贴等再就业扶持政策,多方位提供技能培训,就业信息等就业服务,努力增加就业机会,及时帮助下岗失业人员和零就业家庭解决就业困难.二是协调推进就业结构调整,注重发展服务业特别是社区服务业等劳动密集型产业,积极推动民营经济和中小企业发展再上新台阶,注重采用非全日制,非固定单位,临时性,季节性,弹性工作等灵活多样的就业形式.三是积极鼓励和扶持自主创业,积极发扬”三创精神
13、”,通过税费减免,贷款扶?8?持,工商登记等优惠政策和平台建设推动全民自主创业,使他们想创业,能创业,创好业.四是努力整合促进就业专项资金,无论何种渠道开辟的就业促进资金,都要纳入财政促进就业专项资账户,统筹使用,发挥整体效益.(三)不断完善收入分配制度.十七大报告指出,合理的收入分配制度是社会公平的重要体现.一是继续完善和规范公务员及事业单位津贴补贴分配制度.二是充分利用财政转移支付手段,通过发放各种临时性价格补贴,分类施保,完善临时救助制度等方式,确保城市低收入家庭生活水平不因物价持续上涨而降低.三是不断完善城乡居民最低生活保障制度.建立最低保障标准随全市经济发展水平,居民人均收入水平提高
14、而提高的浮动挂钩机制,逐步提高城乡居民最低生活保障水平,并逐步缩小两者之间的差距.四是探索和建立富有地方特色且经济社会效益更高的支农补贴政策.在继续实施粮食直补,水稻良种补贴,农机具购置补贴,农村综合补贴等基础上,应改变传统”输血式”的补贴和救济等支农制度,较多地采用WTO 规则所提倡的”绿箱政策”支农模式,建立”造血式”财政支农制度,切实提高农民收入水平.五是加强对农村劳动力转移就业培训力度,提高其就业技能,努力拓宽农民增收渠道.六是加强新农村建设,大力发展现代农业,支持农业产业化和农村专业合作组织发展,培育新的增收点.七是改革和创新投入农业方式和机制,努力将财政资金向直接促进农民增收环节转
15、变和倾斜,真正发挥财政资金促进农民增收的杠杆作用.(四)不断完善城乡社会保障体系.十七大报告指出,社会保障是社会安定的重要保证.一是进一步扩大社保覆盖面,针对各种不同群体的特点分别实施社保制度,并努力逐步将全部失地农民纳入城保体系.二是建立最低保障标准随全市经济发展水平,居民人均收入水平提高而提高的浮动挂钩机制,逐步提高城乡居民最低生活保障水平.三是采取加大财政投入和划拨国有资产等多种途径充实社保基金,做大统筹账户,逐步弥补其隐性缺口,化解”空转”风险.四是加强研究,不断完善社保资金收支管理模式.五是逐步完善社会救助制度,规范抚恤救灾救济制度,发展壮大养老服务事业,积极推进残疾人事业发展.六是
16、深入贯彻落实苏州市社会基本医疗保险管理办法,并针对实际执行情况中可能出现的各种问题,及时出台相应的完善政策.七是加大财政投入,加快城市社区卫生服务体系建设进度,逐步建成机构设置合理,服务功能健全,人员素质较高,运行机制科学,监督管理规范的社区卫生服务体系.八是逐步缩小城乡社会保障水平差距,建立统一标准的城乡基本养老,医疗保险,最低生活保障等制度.九是加强廉租房和经济适用房建设,逐步解决城市困难人群住房难,住房贵问题.十是加快扩大住房公积金覆盖面和范围,让更多的人享受到住房公积金制度的益处.同时加强住房公积金资金运营监管,确保保值增值,防范风险.此外,还要建立科学的财政投入和补贴机制,推动苏州城市公共交通发展,解决市民出行难问题.(五)加强环境保护建设.党的十七大已经将环境生态提升到文明建设的高度.环境事关民生大事,与百姓健康,人民生活息息相关.一是逐步加大对环保的投入,确保财政环保支出增幅高于经济增长速度(GDP 增幅).二是充分发挥市级污染防治资金和环境保护资金引导作用,推动环保投入多元化.三是支持发展循环经济,重点支持清洁生产,循环产业发展等重点项
