论农村社会保障制度的完善与创新

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1、论农村社会保障制度的完善与创新论农村社会保障制度的完善与创新关于湖南农村社会保障问题的调查关于湖南农村社会保障问题的调查农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失 劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予扶持和帮助的制度。从目前农村的 实际情况看主要是养老保险；农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会保 险和社会救济外的保障措施与公益性事业，其主要任务是为特定群体如老人、妇女、儿童 等提供生活上的服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生活水平；农村社会救济是 国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或中断，无法维持正常生活的那部分农民给予 资金

2、或物质帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度，是农村最低层次、最广泛、最 基本的保障，也是社会保障的最后防线；农村优抚安置主要是政府或集体出资对现役军人、 退役军人、伤残军人、革命烈士及各类军属的妥善安置及经济补助。 一、一、湖南农村社会保障面临的问题湖南农村社会保障面临的问题从 2004 年至 2006 年，我们分别选择了湖南省的长沙、平江、汩罗、常德、怀化、邵 阳、永州、桃源等县市为调查对象，针对湖南农村社会保障问题进行了较深入的调查研究。 整个调查工作分为两个阶段：第一阶段：2004 年 10 月至 2005 年 4 月，选择湖南省平江县、 汨罗市、长沙县为调查地点，采用结构式访问法和

3、问卷法相结合进行调查，以 60 岁以上的 老年人为调查对象，共抽取样本 142 人。其中平江县 48 人、汨罗市 52 人、长沙县 42 人; 男性老年人 69 人，女性老年人 73 人；低龄老年人（6069 岁）53 人，高龄老年人 （7079 岁）58 人，高龄老年人（80 岁以上）31 人，平均年龄 73 岁。采用个案研究的方 法，选择了 40 多名农村老年人进行了结构式深度访谈。同时走访了平江县伍市敬老院，汨 罗市大荆敬老院、黄市敬老院及长沙县星沙敬老院、黄垅老年康乐中心、三县（市）民政、 公安、统计、劳动和社会保障等政府部门，访问了太平洋人寿保险公司长沙市分公司、中 国人寿保险公司汨

4、罗市分公司、新华人寿保险公司平江县分公司等商业保险公司的相关负 责人。第二阶段：2006 年 5 月，以常德、怀化、邵阳、永州、桃源五地为调查对象进行了 问卷调查，共获得有效问卷 110 份。在调查中主要采取的是偶遇调查，调查对象中男性占 75.5%，女性占 24.5%。从文化程度来看，初中文化程度的最多，占 40.9%，其次是小学和 高中，分别占 24.55%和 23.64%。从调查对象的年龄来看，主要集中在 31 岁至 60 岁之间， 占总数的 78.2%，16 至 30 岁的占 15.5%，61 岁至以上的占 6.4%。调查结果显示，目前湖 南农村社会制度在建设与发展过程中存在一些深层次

5、的问题，如农村五保户供养制度、合 作医疗制度呈现历史断层，农村社会保障缺乏制度化，社会保障体系的建立落后于工业化、 城市化建设与发展的进程，传统的土地保障方式严重阻碍着农村现代化进程，养儿防老、 积谷防饥的家庭保障模式已无法适应社会主义新农村建设的要求。 1 1、农村医疗保障处于缺失状态、农村医疗保障处于缺失状态 目前湖南农村社会保障面临的一个重大问题就是农村医疗保障的缺失。具体表现为： 一是农村医疗条件差，农民满意度低。我们调查发现，有 35.5%的农民认为所在地区医疗 设备简陋，29.1%的农民认为所在地区医生水平差，13.6%的农民认为所在地区存在药品短 缺。有不少的农民认为在他们居住地

6、区不同程度地存在有“收费较多” 、 “医生年龄高” 、 “医生态度差” 、 “医生责任性差”等问题（见表 1） 。表 1 您所在地区医疗机构状况 状 况频次有效百分比设备简陋 药品短缺 医生水平差 其 他 缺 失 值39 15 32 11 1335.5 13.6 29.1 10.0 11.8 合 计110100.0 在调查中我们发现，农民就医一般遵循着“就近原则” ，而且一般是本村的赤脚医生、 卫生院，占总数的一半多。61.8%的农民反映在他们的居住地有赤脚医生，50.0%的农民居 住地有卫生院。去乡镇医院和县城医院看病的农民各占 24.0%。从整个农村医疗条件来看， 农民的满意度比较低：42

7、.7的农民认为“一般” ，认为“差”的占了 39.1%，而认为“好” 的仅占 4.6%。 （见表 2） 表 2 农民对农村社区医疗条件满意度 满意度频次有效百分比累积百分比很差 差 一般 好 不清楚 缺失2 43 47 5 1 121.8 39.1 42.7 4.6 0.9 10.91.8 40.9 83.6 88.2 89.1 303.6总计110100.0二是有病无处看、有病看不起。二是有病无处看、有病看不起。由于失去了集体经济的依托，目前湖南的大部分农村 地区，曾经在农村集体经济中发挥过作用的合作医疗已基本不存在。农村卫生工作遭到削 弱，约有 1/3 的乡镇卫生院勉强维持，1/3 的乡镇

8、卫生院入不敷出，看病难成为农民的一块 心病。在目前农民最担心的问题中，有 16.4%的人选择了担心“有病没人看” 。从我们的调 查结果来看，由于医疗费用贵，对当地医生的医术水平持怀疑态度，所以很多农民都是有 病自己拖着，56.4%的农民认为“一般小病（如感冒）都不上医院、不吃药” ，甚至 55.5% 的农民认为“因为没钱，应及时治疗的重病都只好拖着” ，48.0%的农民认为“因病死亡的 人一辈子都没上过医院” ，60.0%的农民认为“由于家庭成员有病在身导致生活困难” 。在 我们问到他们自己得病了怎么办时，在我们的调查对象中有 65.6%选择去“看医生” ，12.7%的 人选择“躺一两天” ，

9、10.0%的人选择“喝些自制的凉茶草药” 。同时，医药费用增长远远 超过农民收入的增长，出现了农民因病致贫、因病返贫问题严重。调查显示：农民生病因 无钱而未就诊的比例，由 1985 年的 4上升到 1999 年的 24，在贫困地区，农民患病未 就医的达 72。因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的 30-50，有的地方高达 60以 上。有不少先富裕起来的农民，往往因一场大病而又重新陷入贫困。 三是新型农村合作医疗尚处于试点阶段。三是新型农村合作医疗尚处于试点阶段。从 2003 年开始，湖南省选择了长沙县、华容 县、涟源市、花垣县、桂阳县等 5 个县（市）作为新型农村合作医疗试点，开始了新型农 村合

10、作医疗工作试点工作。2005 年又把醴陵、湘潭、耒阳、澧县、桃江、隆回、芷江、新 田、桑植 9 县（市）作为新增试点。然而目前湖南农村合作医疗制度还需进一步完善，地区之间发展不平衡，绝大多数农民的生老病死都还是由农民自己负责，即便是在试点县， 基金使用不规范，起付线、封顶线设置等不够合理，这些都影响农民参加合作医疗的积极 性。我们调查发现，只有 50.9%的居民听说过农村合作医疗制度。 2、农村养老保障模式单一，保障水平低、农村养老保障模式单一，保障水平低 我们在 2004 年 10 月至 2005 年 4 月对湖南省长沙县等三县市的调查发现，目前湖南农 村养老社会保障形式单一，传统的家庭保障

11、和土地保障功能弱化，新的养老保障体系尚未 建立。一是大量的农村青壮年人口外迁，家庭养老保障功能日益弱化。一是大量的农村青壮年人口外迁，家庭养老保障功能日益弱化。在养老模式上，湖南农村老年人大多数 人都愿意选择自我养老和家庭养老。家庭养老是人类最古老，也是最基本、最重要， 同时也是最富有生命力的养老模式，农村老年人对其的需求也是最高的。通过调查发现， 55.70的农村老年人期望家庭养老，47.5的年轻人愿意选择家庭养老。三个县（市）中， 平江县农村老年人对家庭养老的期望值达 62.0，其次是汨罗市，55.4，长沙县， 49.7。 （见图 1）可见，经济越不发达的地区，老年人的养老观念越传统，对家

12、庭养老的 期望值越高。农村的年轻人 85.5%都愿意在经济上赡养父母或配偶的父母；66.4%的农民也 愿意在年老时在经济上由子女赡养。然而工业化的发展，产业结构发生变迁，传统的家庭 职能将为社会所取代。大量的农村年轻人为追求预期收入的最大化，不断从农业地区流向 非农业地区，导致空巢家庭、纯老年人家庭（两代都是老年人的家庭） 、隔代家庭（祖辈与 孙辈组成的家庭）增多。调查显示，汨罗市的外出务工农民占总农业人口比重达 24，平 江县为 17.2，长沙县为 16。如汨罗市天井乡石头口村 121 户家庭，空巢家庭占到 58.3，纯老年人家庭占 5.6，隔代家庭占 8.9。尽管农民多以平时进城务工，年节

13、或 农忙返乡居住的方式外出，但由于聚少离多，久而久之，代际之间感情的纽带就会松弛， 从而使老年人的精神慰藉得不到满足。 二是耕地面积减少，收益下降，农村土地养老保障功能逐渐消退。二是耕地面积减少，收益下降，农村土地养老保障功能逐渐消退。20 世纪 90 年代开 始，全国各地城市化进程大大加快，加之各类开发区的建设，全国平均每年耕地递减 300 万至 400 万亩。湖南也是如此，工业化、城市化进程中的“圈地运动”造成耕地面积锐减。 据调查，三个县（市）的城镇化都初具规模，平江县城镇化率达 26.0，汨罗市为 31.1，长沙县 27.2。许多农村老年人失地后，便没有了生活来源，生活显得非常拮据。

14、另一方面，农业生产成本的提高，耕种土地收益下降，传统的土地保障功能逐渐消退。在图 1 平江县、汨罗市、长沙县农村老年人期望的养老模式图0.0%10.0%20.0%30.0%40.0%50.0%60.0%70.0%平江县汨罗市长沙县平江县11.30%62.00%20.40%6.30%汨罗市12.10%55.40%21.80%10.70%长沙县12.70%49.70%23.00%14.60%个人养老家庭养老集体养老社会养老v图 2 ：农村老年人对养老保险的态度020406080100120140160已买没买过想买，没钱不了解各种态度人数总人数比例比例9.2%47.2%4.9%38.7%总人数14

15、2142142142各种态度人数1367755已买没买过想买，没钱不了解耕地收益难以保障的情况下，以土地作为规避老年风险和作为老年人生活来源的可行性受 到了制约。 三是农村社会养老保险制度缺陷多。三是农村社会养老保险制度缺陷多。农村养老保险制度是根据民政局 1992 年颁布的 县级农村社会养老保险基本方案（试行） （以下简称基本方案 ）实施的，其主要做法 是：根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，保险资金以农民 个人交纳为主，集体补助为辅，国 家予以政策扶持，实行储备积累的 模式，建立个人养老保险基金账户。 然而，这种农村社会养老保险制度 还存在着许多缺陷。首先，覆盖面

16、小，保险对象不合理，保干部，不 保群众。据我们在长沙、汨罗、平 江三县市的调查发现，农村老年人 主要生活来源靠社会养老保险的仅 占 4.9 ，这些人大多是以前的村 干部，38.7的农村老年人不了解 社会养老保险，已购买社会养老保险的仅占 9.2（见图 2） 。汨罗市从 1995 年开始推行社 会养老保险，到 1999 年，全市有 4000 多人参加了社会养老保险，直到现在一直没有增加， 并且养老保险参保对象主要是针对农村的基层干部（包括村长、村委书记、会计） ，广大群 众参与少。 其次是保障水平低，保险基金增值难。 基本方案规定，农民缴纳保险费时， 可以根据自己的情况分 2 元、4 元、6 元、8 元、12 元20 元等十个档次缴费。如果农 民每月投保 2 元，缴费 10 年后开始领取养老金，每月可领取 4.7 元，15 年后每月可领取 9.9 元，对农民养老来说几乎起不到什么作用。如果每月投保 4 元、6 元、甚至是 10 元，也难 以起到养老保障的作用。同时由