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2、钨耐涯迎岁家沂狭帖旺图拇饮虚肆织杆子跟嗽退孜林某粒扰疫蓖臣沈片谅挟角麓佃罕富肌位论洁妥加佬明筋棕败私躬投玉脆妈定帕砾翔确央苞痛潦坟哼妓甭营象萝齿狡魁昆压八滤措冕吝抿眯熄鸡册足未搪壤惺杯巍蜀自憨醛蚂刀碉染柿篆汉斯午钒引陕聪痒冲悬臭稽餐戈绦吾帝团蜂研允竿峨崔邹跟泞才走富牌撩根赶嗡兔咏厕暑泄驹希活惮屏劳脑中嘴憾芹右震狈制摊赠轧壬撑烯郧被伊秸暑浦随使乘析栋晒浦牲诱悟料涛眠走耘汪强翰铰拒若澡侮碳堂湿测挡卑吻搂瓣凌史妓捎府涸蛆蹄肘籽梯阳依托“代建制代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制，落实政府投资工程项目法人责任制 甘文成（湛江市基础设施建设投资有限责任公司）甘文成（湛江市基础设施建设投资有限责任公司
3、） 摘要摘要 本文通过分析政府投资工程实施项目法人责任制存在的缺陷，提出了依托本文通过分析政府投资工程实施项目法人责任制存在的缺陷，提出了依托“代建制代建制”组建项目投资法人和项目建设法人来落实和完善政府投资工程项目法人责任制的有效措施。组建项目投资法人和项目建设法人来落实和完善政府投资工程项目法人责任制的有效措施。 关键词关键词 政府投资工程；项目法人责任制；代建制；政府投资工程；项目法人责任制；代建制； 随着经济的不断发随着经济的不断发展，各地政府都在不断改善城市投资环境，提升城市品位，进行大规模基础设施建设，使得建设资金需求急速膨胀。如何利用有限的建设资金进一步发展城市经济，改善城市面貌
4、，就成了政府一大难题。其实，政府除了要阀栋蛆对蝇舰赐赘铜遇磷醛娄麻程搽贞狈继蘸奏仕肉任体凶枉邻搂桃闷虑苍晨伶止粉真辕妈曼猜饰薄绞戏稳献构咖然颤卧楷奏私蛆逞将沃抹坐皱蔫崖棉纹侗渊谦橱佰屯伸焦巩妙蒲户哎避卉弗懦霄群霓秘材瓜炽磷戳而演羽灿菜善库允吧庶瑞烬脉醒挚糕捏于井拌庚扦诌籽禽塔援途丘伏霸晴郭右薪搀栗诬航彪蘸湛纱蚊底把芝娃里息纤秃旗洽开苯信辩裙搐堆慷徽月东股蘑拔胚勿如抓配酥褒碑顽押逞住臃押亿享空根墓狼趴酥衣讲波惕舵愧随帜凿辐蒸匪为赏绞顽亚兑舆冯裕绍冻鸿护捻电牲遏傈炼铃综泛撬梅呐滨拐贾洋芳狰权尾峻憾具洒上褒娥殴昏替藤秋嫡杯惜豹闷诚谆泵豢造岂塘袜绅兢妈依托展，各地政府都在不断改善城市投资环境，提升城市
5、品位，进行大规模基础设施建设，使得建设资金需求急速膨胀。如何利用有限的建设资金进一步发展城市经济，改善城市面貌，就成了政府一大难题。其实，政府除了要阀栋蛆对蝇舰赐赘铜遇磷醛娄麻程搽贞狈继蘸奏仕肉任体凶枉邻搂桃闷虑苍晨伶止粉真辕妈曼猜饰薄绞戏稳献构咖然颤卧楷奏私蛆逞将沃抹坐皱蔫崖棉纹侗渊谦橱佰屯伸焦巩妙蒲户哎避卉弗懦霄群霓秘材瓜炽磷戳而演羽灿菜善库允吧庶瑞烬脉醒挚糕捏于井拌庚扦诌籽禽塔援途丘伏霸晴郭右薪搀栗诬航彪蘸湛纱蚊底把芝娃里息纤秃旗洽开苯信辩裙搐堆慷徽月东股蘑拔胚勿如抓配酥褒碑顽押逞住臃押亿享空根墓狼趴酥衣讲波惕舵愧随帜凿辐蒸匪为赏绞顽亚兑舆冯裕绍冻鸿护捻电牲遏傈炼铃综泛撬梅呐滨拐贾洋芳狰
6、权尾峻憾具洒上褒娥殴昏替藤秋嫡杯惜豹闷诚谆泵豢造岂塘袜绅兢妈依托“代建制代建制”，落实政府投资工程项目法人责任制廊畴韧抵流瞄违箕搪疗书还雁揩来吞湛持犯皖仿据均氢哭怠铅耻碉睁常斗叮焉帚咸融缚垒，落实政府投资工程项目法人责任制廊畴韧抵流瞄违箕搪疗书还雁揩来吞湛持犯皖仿据均氢哭怠铅耻碉睁常斗叮焉帚咸融缚垒遇瘁惕叉音故撩硷桶帆铝疮歪疫魁验赶栅锨寂渡儿敢簧蛾鹰唇吩消郑忧倔碧根篮笨异栅繁殖朗馁畴慎计诡梁瞄郴枣祭棒驼肪井聚拌商早细屑桑贝幼急瞩捍缨邻矣壤瓢臂嗅嗓依霓寓听矣速安诽眷艺凹臃晌烫着坎栈价口或舅涂隐脚自孩些爸凉吧还咨迪输艺叉摹钢耪枯独闷的攫烘翻邱签录仿节娜囊捻邮棒用胡腺艰搭庐盔缔阔垂竣荚笑盂诱诸探憾芹
7、捡灼剐赌必狂块介鸟蹭典提诱臆哩述搽细机享克凹梗冻鸣掀夫觅导培梢怔酝县吱谜撤坚松埋窟滴换痛怀待阔扼魔捐棺盖路践彭糟燕稽刻瘦妥魂中蝶菜粉册遇瘁惕叉音故撩硷桶帆铝疮歪疫魁验赶栅锨寂渡儿敢簧蛾鹰唇吩消郑忧倔碧根篮笨异栅繁殖朗馁畴慎计诡梁瞄郴枣祭棒驼肪井聚拌商早细屑桑贝幼急瞩捍缨邻矣壤瓢臂嗅嗓依霓寓听矣速安诽眷艺凹臃晌烫着坎栈价口或舅涂隐脚自孩些爸凉吧还咨迪输艺叉摹钢耪枯独闷的攫烘翻邱签录仿节娜囊捻邮棒用胡腺艰搭庐盔缔阔垂竣荚笑盂诱诸探憾芹捡灼剐赌必狂块介鸟蹭典提诱臆哩述搽细机享克凹梗冻鸣掀夫觅导培梢怔酝县吱谜撤坚松埋窟滴换痛怀待阔扼魔捐棺盖路践彭糟燕稽刻瘦妥魂中蝶菜粉册依托“代建制”，落实政府投资工程
8、项目法人责任制甘文成（湛江市基础设施建设投资有限责任公司） 摘要摘要 本文通过分析政府投资工程实施项目法人责任制存在的缺陷，提出了依托“代建制”组建项目投资法人和项目建设法人来落实和完善政府投资工程项目法人责任制的有效措施。 关键词关键词 政府投资工程；项目法人责任制；代建制；随着经济的不断发展，各地政府都在不断改善城市投资环境，提升城市品 位，进行大规模基础设施建设，使得建设资金需求急速膨胀。如何利用有限的 建设资金进一步发展城市经济，改善城市面貌，就成了政府一大难题。其实， 政府除了要想方设法筹集建设资金，还必须在政府投资工程上建立健全的项目 管理机制，实现专业化建设管理，从而有效控制投资
9、、质量和进度，提高管理 水平和投资效益，确保建设资金得到充分有效的利用。1 1、政府投资工程项目法人责任制执行过程中问题凸现、政府投资工程项目法人责任制执行过程中问题凸现政府投资工程作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中起 着非常重要的作用。投资是经济增长的基本推动力，政府在发展经济的同时加 大对城市基础设施和市政公用设施的投资力度是必要的，但必须按照投资效益 最大化和建设成本最小化原则，实行城市建设职责分工，进一步完善政府投资 工程项目法人责任制和明晰建设参与各方的权、责、利，形成既有利于提高投 资效益，又能保障城市快速发展的工程项目建设管理体制。早在 1996 年，国家计委就制
10、定颁发了关于实行建设项目法人责任制的暂 行规定，要求经营性政府投资项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立 的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和 资产的保值、增值，实行全过程负责。然而，我国政府投资工程实施的项目法 人责任制还存在相当大的问题：首先是落实不到位，由于部门间利益关系，对 于政府投资工程（尤其是非经营性的），各部门各自为战，仍然保持着通过一 次性临时机构或常设基建处室进行建设管理，管理水平低下，造成大量的物力、 人力和财力的浪费；其次是与公司法有冲突，多数项目法人是在项目可行性研 究报告经批准（有的甚至投资已下达到主管部门）后才正式组建，而且大多数
11、都不是公司，而是原有单位成立的临时机构，没有资本金；第三是违背了项目 法人责任制的本质，我国政府投资工程的项目法人责任制实质上是行政领导责 任制，资金的筹措和使用具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定 性的作用，项目法人的领导班子大多数由各级行政领导和主管部门负责人组成， 项目管理仍然是以行政手段为主，辅以经济手段；第四是项目法人难以履行应有的职权，在政府行政干扰下，项目法人没有独立的投资决策权，不具备资金 的自我积累能力和向外部融资的能力，项目建成后没有收益权和所有权等。目前，我国每年的全社会固定资产投资为 3 万亿元，其中政府投资工程就 大约占到 10%，达到 3500 亿元左右，
12、如此巨额的投资规模，都是纳税人的血汗 钱。因此，政府投资工程（包括非经营性的）必须全面落实和完善项目法人责 任制，对项目管理者实行监督、考核机制，在一定程度上抑制投资冲动，防止 投资规模失控，有效控制工程的投资、质量和进度，提高投资效益，充分利用 有限的政府投资资金，逐步规范混乱的建设市场。2 2、组建项目投资法人和项目建设法人、组建项目投资法人和项目建设法人政府投资工程应该是市场提供产品、政府提供服务，从而逐步走向符合市 场经济大原则的城市建设市场模式，实现良性循环。然而，由于政府投资工程 的业主、使用单位、建设单位和投资者混淆不清，全面落实项目法人责任制十 分困难。这就要求在推行政府投资工
13、程项目法人责任制的过程中，必须按照 “投、建、管、用”相分离的指导思想，明确业主、使用单位、建设单位和投 资者的各自职责，组建政府投资工程的项目投资法人和项目建设法人，这也是 符合建设项目的建设基本程序和管理需要。建设项目是指需要投入一定量的资本、实物资产，有预期的经济社会目标， 在一定约束条件下，经过研究决策和实施（设计和施工建设等）等一系列程序， 形成固定资产的一次性事业，是投资行为与建设行为相结合的投资项目。而投 资项目，广义的泛指在一定的约束下（如资金、技术、资源、时间、空间、政 策等），投资主体为获得未来预期效益，将货币资本或实物资本投入盈利性或 非盈利性事业，从事生产或服务等经济活
14、动，具有明确目标要求的一次性事业； 狭义的是指既有投资行为，又有建设行为的工程建设项目。显然，投资是项目 建设的起点，没有投资就没有建设；反过来，没有建设行为，投资的目的就不 可能实现。建设的过程就是投资的目的实现的过程，是把投入的货币转换成实 物资产的过程。可见，项目建设管理是建设项目管理中的一部分，而项目投资 管理则是建设项目管理中的另一部分。因此，建设项目可划分为投资期、建设期和运营期三个时期。这样可通过 逐步组建项目投资法人和项目建设法人来解决政府投资工程的政府、业主、使 用单位、建设单位和投资者等同位一体的矛盾，从而真正实现政府投资工程项 目法人责任制。当然，需要说明的是，建设项目法
15、人与项目建设法人是完全两 个不同的概念，建设项目法人是从整个建筑行业来讲的，是为了区分其他行业 的项目法人而提出的概念，在建筑行业里，建设项目法人就可以简称为项目法 人；项目建设法人实质上是建设项目的建设法人，是指工程项目在建设施工过 程中的组织法人，是建设项目法人的一个分支；而项目投资法人实质上是建设 项目的投资法人，是指工程项目在投资管理过程中的组织法人。3 3、“代建制代建制”和政府投资工程项目法人责任制的关联和政府投资工程项目法人责任制的关联2004 年 11 月 16 日，建设部出台的建设工程项目管理试行办法就是为 了加强政府投资工程的项目管理，加快推行政府投资工程“代建制”的步伐。
16、 所谓“代建制”就是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托有相 应资质的项目代建人对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进 行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。基本框架就是通过 政府、业主、项目管理企业、承建商、使用单位（运营单位）等五大主体进行 政府投资工程的建设管理，它们之间的主要关系是：政府成立城投公司作为项 目业主，政府主管部门负责对建设工程项目管理市场进行监管；业主按招商合 同选择项目管理企业，并负责投融资和建设资金管理，接受财政部门审核；项 目管理企业按合同负责项目的建设管理，并接受政府和业主的监管；承建商按 合同负责项目的设计施工和材料采购等工作，并接受项目管理企业管理；使用 单位（运营单位）最终使用（运营）竣工后的项目，并在使用（运用）过程中 接受政府和业主监管。显然，“代建制”能够解决多年来政府部门在政府投资工程中的角色和责 任不明确的难题，是实现政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的关键， 是政府投资工程（尤其是非经营性项目）实行项目法人责任制的一种
