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1、.工作研究财政研究 62 009年第 4期我国地方政府发债面临的问题及对策冯静一 !我 国地 方 政府 独 立 发 债可 能 引发 的 问题( 一 ) 地 方政 府 向 中 央政 府 转嫁 债 务 的风 险地 方 政 府 独 立 举 债 将加 大 地 方 政 府 向中 央 政 府 转 嫁 债 务 风 险 的 可能 性 “ 从 国 际经 验 看 ,地 方 政 府 , 特 别 是 大 的 省 !市 债 务违 约 风 险 往 往 会 演 化 为 区 域性 ! 甚 至 是 全国性 金 融 恐 慌 , 为 防 止事 态 恶 化 ,损 害 国家债信 ,中央政府不得 不对其进行救助 “被救助 的地 方 政
2、府 将 部 分 或 是 全 部债 务 成 本 成功 转 嫁 给 中 央政 府 ;救 助 先 例 还会 产 生 负面 示 范 效 应 ,造 成 其 他 地 方政 府 的跟 从 行为 ,破坏 国家 整 体 财 政 纪 律 ,加大 国家 财政 !金 融 风 险 “另外 ,国体 差 异 也 会 影 响 地方 政 府 自身 消化债务 !承担风险的意愿 “联邦制 国家中 ,地 方 政 府 具 有 制 定 法 律 !确 立 和调 整 税收的权分,独立性较强“ 一旦地 方政府( 一般 义 务 ) 债 务 无 法 偿 付 ,债 权 人 可 要 求 地方政 府 破 产 ,变 卖 政 府 实 物 或 金 融 资 产
3、还 债 “而 在 集 权 制 国家 , 地 方 政 府 并 非 完 全 独立的 主 体 ,中 央政 府 允 许 地 方 政 府 破 产 的 可能 性 较 小 “存 在 高 救 助 预 期 下 ,集 权 制 国 家的地 方 政 府 有更 强 的举 债 冲 动 和债 务 违 约倾 向 “ 因 此 ,限 定地 方 政府 独 立 的偿 债 义务 , 隔离 中 央政 府 的 风 险 尤 为 重 要 “( 二 ) 地 方 政 府 向 企 业 或 市 场转 嫁 债 务的 风 险 “为解 决 辖 区 内市 政 建设 !公 用 事 业 !基础 设 施 等 巨额 资 金 需 求 ,各 地 方政 府 出 资成 立
4、/城 市建 设 投 资公 司 0或 其他 类 型控 股公 司 , 构 建地 方 政 府 融 资平 台 “这些 具 有 独立 法 律 地 位 !实则 为 地 方 政 府控 制 的企 业 ,以银行借款 ! 发行企业债券甚至上市融资的 方 式 大 大 扩 展 了 地 方 政 府 可 控 资 金 规模 ,同时 有 效 规 避 了地 方 政 府 不 可 举 债 的法律 限制 “上 述模 式 下 , 尽管 地 方 政 府 不 是法 律 意义 上 的 债 务 人 ,但地 方 财 政 往 往 以/担 保 函 0或 / 承诺 书 0方 式介 人 “ 一 旦 项 目未获得预期收益 , 地方政府不得不代替有关企业
5、以地方财政收人履行还本付息的义务 “这 种 以公 司债 形 式 存 在 的地 方 政 府 或有 负债 正 成 为 地 方 政 府 基 础设 施 建 设 重 要的 资金 来 源 “ 它 利 用 政 府 和市 场 的模 糊 边界 ,将 地 方 政 府公 共 职能 市 场 化 ,地 方 政 府俊 务隐性化 ;脱离了预算监督 的准地方债务 ( 实 质 上 属 于 地 方 政府 的预 算 外 收 人 ) 也使得纳税 人无法客观认识地方政府 的真实规 模 , 无 法全 面 评 估 地 方 公共 产 品 的供 给成 本 ,加 大 地 方 财 政 的潜 在 风 险 ,给 地 方 财政 未来 的 可持 续 性
6、造 成 隐 优 “允 许 地 方政 府 发 债 则 是 将 上述 变相 融资 关 系 规 范化 !显 性 化 的过 程 , 具有 积 极 意义 “但 在 厘 清 和 规 范 政府 债 务 ( 包括 或 有 债务 ) 的 过 程 中 , 倘 若 政 府 与 市 场 边 界 不 清 ,地 方 政府 与地 方 企 业 关 系 不 明 , 仍 然 存 在地 方 政 府 脱离 正 规渠 道( 正 规 化 的 地方 举债 ) 变 相 控 制 金 融 资 源 的 动 机 和可 能 “债 务权 一 责 关 系 的模 糊 和 隐 匿不 仅 加 大 财 政 风险 ,也 将 导 致 以设 定 债 务 限 额 方 式
7、 规范 地方 政 府 债 务 的 监 管模 式 和监 管 政 策 失效 “( 三 ) 地 方 政 府债 务将 对 国 家宏 观 对政和 货 币政 策 整 体 协 调 性 提 出新 的 挑 战 “/ 在评 估 公 共 部 门宏 观 经 济( 政 策 ) 工具 时 ,只 注 意 中央 政 府 的财 政 金 融 行 为是不 够 的0 “允 许 地 方 政 府发 债 不 仅 是 我 国中 央 与 地 方政 府 关 系 的一 次 调整 , 更 是 对我 国宏 观 经 济 调控 能力 的新 考验 “从 理 论 上讲 ,允 许 地 方 政 府 发 行 债 务是 将 地 方 债务 对 地 方 经 济 ! 整体
8、 宏 观 经 济的 影 响 显 性 化 , 有 助 于 国 家 宏 观 调控 政 策的 制 定 !执 行 与 评 估 “ 但 凡 事 均 有 两 面 性 “赋 予 地 方 政府 举 债 权 缺 乏 严 格 的债 务 监 督机制 , 那么取得 /合法 身份 0但脱 离监管 的地 方 政 府 债务 所 产 生 的 主 动 或 被 动/ 逆 调节 0效 应 反 而 会 加 剧 经 济 波 动 ,弱 化 中 央 运用 财 政 货 币 政 策 调 节 整 体 宏 观 经 济 的 能力 “地 方 政府 举 债 推 动 的 建 设 项 目对 地 方经 济 具 有 扩 张 功 能 ,属 积 极 财 政 政 策
9、 的 范畴 “制 定宏 观 财 政 政 策 时 , 若 忽 略 地 方 债 务对 区域 经 济 的 拉 动 效 应 ,忽 视 地 方 债 务 对周边省份乃至 国家经济的溢 出效应 , 或是地 方 债 务 乘 数 测 算 有 失 偏 颇 ,都 可 能 造 成国家 反 周 期 财 政 政 策 效 果 要 么 未 达 预 期 ,要 么 矫 枉 过 正 “例 如地 方 债 乘 数估 计 低 ,实施 积 极 财 政 政 策 时 ,地 方 债 务 叠 加 的 扩 张效应往往导致整体经济过热 ; 相反 ,实施紧缩 性 财 政 政 策 时 ,地 方 逆 向 扩 张 性 又 可 能致 使 紧 缩 作 用 弱 化
10、 甚 至 失 效 “另 外 ,债 务 也 是政 府 影 响货 币供 给 量 !利 率 ,调 节 社 会 总 需 求 以实 施 特 定 货 币 政策 的重 要 政 策 工 具 “ 完 整 的公 债 概 念 不 仅包 括 中 央 政 府 债 务 ( 国 债 ) , 还 应 包 括 地 方政 府 债 务 “ 赋 予 地 方 政 府 举 债 权 实质 上是从 法 律 意 义 上 承 认 并 确 立 地 方 政 府 部 分 分享 中央 政 府 货 币控 制 权 的事 实 “ 地 方 债 务( 包 括 显 性 和 或 有 负 债 ) 对 宏 观 货 币 供 给量 ! 货 币 流通 速度 产 生 的 直 接
11、 或 间接 作 用将 影 响 货 币 政 策 的 实施 效 果 , 这 些 作 用 效果 均需 在货 币 政策 中 加 以 考 虑 “9( 四 ) 地 方政 府 债 务 可 能会 造 成新 的 区城 资金 配 1 不 平衡 “没 有相 关 配套 制 度 措 施 就 赋 予 地 方 政府举 债 权 ,可 能会 加 剧 地 区 间 资金 分 配 的不 均衡 “ 相 对 于 中 !西 部 地 区 ,我 国东 部 和沿 海 区 域经 济发 达 ,税 收 资 源 !财 政 收 人 相对 充 裕 ,地 方 政 府 应 债 能 力 强 ; 从 各 地 区存贷 款情 况看 ,东部 和沿 海 地 区 的金 融
12、资 源也相 对 丰 富 , 近 年 来 已 不 断 出 现存 差 “一 旦允许 地 方 政 府 发 债 ,更 多 的社 会 资 金 将 在利润 驱 动 下 从 中 !西 部 流 出 ,流 往 东 部 和 沿海 地 区 ,中 ! 西 部 得 到 的金 融 资 源 相 对 更少 “此外 , 由于经济实力差异 , 中 !西部地区省 ! 市的债信通 常低于 东部和沿 海区域 ,中 ! 西 部 急 需 资 金 的省 市 在 债 市 中融 资 面临更 高 的融 资 成 本 “ 由此 而 产 生 新 的 金 融资源 的 地 区 分 布 不 均 衡 与 国家 缩 小 区 域 间差异的政策相悖 “二 !构 建
13、我 国地 方 政 府 位 务 控 制管 理 框 架 的 政 策 建 议( 一 ) 建 立地 方政 府债 务控 制 的宏 观 制度 框 架 “营造 权 责 利 对 称 的制 度 环 境 ,严 格 财政 纪 律 保 障 机 制 ,是 控 制 地 方 政 府 债 务无序膨胀 ! 约束地方政府举债违约行为的框架 基 石 “1 . 以法律方式 明确和规 范地方政府的 职 能边 界 “控 制地方政 府债 务 , 实质上就是要规范 地方 政 府 的行 为 “ 我 国 地 方政 府 债 务 膨胀 的一个 重要 因素就是在 经济分权 的过程中 ,伴 随 中 央 计 划 控 制 和 监 督 的 削 弱 ,没 能建
14、立起 明确约束政府特别是地方政府行为的 法 律 框 架 ,地 方 政 府 法 定 职 能边 界 不 清 ;同 时 ,地 方 公 共 权 力 部 门 监 督 在 某 种程 度上 缺 失 或 力度 不 够 ,导 致地 方政 府 过多 介人 经 济 领 域 和部 门 ,承 担 了 本应 由 市场 承担 的 /经 济 发 动 机 0功 能 “因 此 ,以 法 律 法 规 方 式界 定 地 方 政 府的 职 能边 界 ,明 确政 府 从 事各 项 公 共 活 动的 责任 范 围 ,将 有 助 于 防止 由于 地 方 政 府1 0职 能 越 位 或 错 位 而 导 致 的 债 务 过 度 膨 胀 ;另 外
15、 ,厘 清 地方 政 府 部 门与 非 政府 公 共部门机构以及企业 的边界 , 也便于在地方政府 与 市 场 之 间风 险 的分 担 以及 债 务 责 任最终 归 属 的 确认 “2 . 硬化 中央与地方政府 间财政 预算软 约 束 “地方政府向中央( 联邦) 政府转嫁债务成 本 是 预算 软约 束 的表 现 “ 严 格 的政 府 间财 政 纪律 ,预算 约 束 的 硬 化 可 减少 地 方 政府债 务转 移 预期 ,强 化 资 本 市 场 和债 权 人区 分 地方 政 府 债 务 与 中 央 债 务 风 险 “要 硬 化 政 府 间 预 算 ,要求 财政 体 制 要明确 几方面 的问题 “
16、 一是各级政府要做什么 ( 支 出 安排 的 问题 ) “ 在 清 晰划 分 各 级 政府 职 能 的基 础 上 , 明确 中央 事 情 由 中 央办 ,地 方 事 情 由地 方 办 ,可 避 免 由 于政 府 间 行政职能的交叉而造成 的地方政府债务转嫁预 期 “ 二 是 由 哪级 政 府 来 负责 征 收 什 么样的税 收 ( 收人 界 定 的 问 题 )“ 财 政 支 出 职能和 收 人 匹 配 能在 一 定 程 度 上 降 低 地 方 政府过度举债融资的需求和预期 “ 三是明确如何 解 决 地 方政 府 不 可 避 免 出现 的 收人 与支出 缺 口 ( 纵 向非 均 衡 问 题 ) ; 明确 财 政 制 度对 同 一 级 次政 府 需 求 和 能 力 调 整 的控 制 处于何 种 范 围之 内 ( 横 向非 均 衡 问 题 )“ 如 以政 府 财 政 立 法 形 式 ,部署 横 向或 纵 向转 移支付制度 的长远战略规划 “ 明确转移支付制 度 制 定 的 原 则 !目 的 , 实施 方 法 !程 序 , 并尽 可 能 减 少 主 观 因 素 带 来 的 不 利 影 响 ,
