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1、工作论文 | 2014年12月 | 1工作论文执行摘要应对气候变化已成为国际共识。 中国政府将控制温室气体排放纳入中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中， 将其作为一项重要的工作， 并先后出台了一系列具体的政策， 例如单位国内生产总值二氧化碳排放、 单位国内生产总值能耗目标的设定及区域分解、 国家低碳省区城市试点、 非化石能源开发利用目标、 碳排放权交易试点等。随着更多政策的出台， 全面、 客观地了解各种气候变化政策带来的温室气体影响以及各主要政策之间的相互影响， 对政策的选择、 设计、 实施和改进有着重要的作用。对政策可能产生的影响开展事前评估， 有利于政府充分了解政策的减排
2、效果， 据此选择不同的政策工具， 设定整体减排目标、 科学地确定政策实施所需的资金及配套措施。 政府可以利用评估结果对政策的预期影响进行报告， 从而吸引和协助获得政策实施所需的资金支持。 在政策实施中或实施之后评估其影响， 可以帮助政府判断政策是否实现了预期目标， 为政策的进一步实施和改进提供参考， 确保政策的成本有效性和相应资源投入的效率。 在进行政策影响评估的过程中， 对政策执行情况进行跟踪， 可以提高透明性， 识别实际执行时遇到的挑战， 并进一步印证量化的评估结果。基于上述考虑， 世界资源研究所召集了各国政府、 学术机构、 企业和非政府组织的近两百位专家， 编写了 温室气体核算体系： 政
3、策与行动标准 （简称政策标准 ） ， 为评估政策实施可能带来的温室气体影响提供了指南。 标准制定过程中对包括北京碳排放权交易（简称ETS）试点在内的20个国家和城市的27项政策和行动进行了影响的事前评估或者事后评估， 而本研究的主要结论就来源于这次对北京ETS的温室气体影响评估。政策的温室气体减排影响评估： 以北京市碳排放权交易试点为例朱晶晶 王宇 宋然平 著Climate PoliCy Greenhouse Gas imPaCt assessment: a Case study of BeijinG emission tradinG sCheme目录执行摘要 . 1引言 . 3政策的温室气体
4、影响评估：意义和实践 . 4温室气体核算体系：政策与行动标准内容简介 . 7北京碳排放权交易试点温室气体影响评估 . 9北京市ets政策的执行情况跟踪 . 18讨论及建议 . 22附录A ：政策描述 . 24附录B ：评估结果报告 . 27附录C ：评估中使用的部分数据及计算中间结果 . 38附录D ：政策执行情况指标的监测计划和现状 . 42注释 . 47参考文献 . 50引用建议：朱晶晶、王宇、宋然平. 政策的温室气体减排影 响评估：以北京市碳排放权交易试点为例. 北京：世界资源 研究所 2014. http:/ 意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物 的争论施加影响。多数工作
5、论文最终将以其他形式发表， 内容可能会修改。2 | 世界资源研究所还编写了 气候政策实施跟踪框架 （简称跟踪框架 ） ， 对政策执行情况跟踪所涉及的几类指标提供了详细指导。 本次评估参考跟踪框架 ， 从资金、 许可证发放、 信息监督、 合规及执法等方面识别出反映北京ETS政策实施情况的指标和反映北京ETS政策效果的影响指标。 此外， 也识别出了事后评估需要的其他关键参数， 并提出了相应的监测计划草案。通过这次评估， 本研究考察了 政策标准和跟踪框架 对于中国气候相关政策的可操作性和意义。 根据评估结果， 我们对全国ETS设计的一些问题进行了讨论， 并进一步提出了对中国气候相关政策进行影响评估的
6、建议。评估结果及讨论北京ETS自2011年11月正式启动试点以来， 交易机制的研究和建立、 配额发放、 交易、 履约等各项程序基本上顺畅有序地进行。 本次评估设置了两个排放情景： 基准情景和政策情景， 分别代表不实施ETS政策和实施ETS政策的情况下评估边界内的CO2排放情况。北京ETS产生的温室气体减排影响为政策情景和基准情景的排放量之差。评估结果显示， 2013年至2015年， 北京ETS带来41.0万吨、155.5万吨和290.0万吨CO2减排量， 分别占基准情景CO2排放的0.60%、 2.25%和4.19%， 三年累计减排量为486.5万吨。 北京ETS的控排要求逐年收紧， 改变了评
7、估边界内排放总量的变化趋势。 实施ETS的政策情景中， 重点排放单位2014年的排放已较上一年呈下降趋势, 扭转了没有实施ETS的基准情景中排放逐年增加的趋势。 因此， ETS对于北京总体排放早日达到峰值有着重要的贡献。碳排放权交易体系和电力行业减排北京将辖区内电力生产的直接排放和电力消费的间接排放同时纳入ETS， 并通过仅核算电力消费对应的辖区外电力生产的排放来避免重复计算。 评估结果显示北京ETS导致的电力相关减排三年共计218万吨CO2， 占减排总量的45%。 其中98%的电力相关减排由需求端管理产生， 三年共减排 213万吨CO2。 由电力生产端效率提升等导致的减排效果微乎其微， 仅为
8、5万吨CO2。 鉴于北京已有的其他节能减排政策、 中国的电价形成机制、 北京发电企业的减排空间以及碳交易的管理成本， 将发电端排放纳入ETS所产生的减排作用较为有限。 北京可以考虑调整发电行业的配额分配方法后再纳入发电端排放， 以最大程度发挥ETS对发电行业的减排影响， 或考虑将发电端排放排除在ETS之外。 而发电企业的配额核定可借鉴以下方法： 以基准线排放强度和企业总发电量为基础来核定配额， 而不仅仅针对火力发电装机的发电量， 这样企业就可以通过使用低碳燃料或增加可再生能源发电量来降低自身排放。北京ETS的评估结果不能简单套用到国家ETS， 但其分析过程可以为国家ETS决策过程提供参考。 北
9、京ETS对电力需求端的控制带来的减排效果显著， 对全国ETS机制设计有较大的参考意义。 假设现行电力价格形成机制不变的情况下， 如果不将电力消费纳入ETS， 则难以通过价格信号向终端消费者反映电力的碳排放外部成本。 因此， 国家ETS机制可以考虑参考北京经验， 将电力间接排放纳入ETS范围。从生产端而言， 将电力生产纳入国家ETS， 有助于采用市场手段促进减排。 然而根据北京ETS的设计， 电力生产端主是通过现存发电机组的技术和管理进步来实现减排。 电网企业的电力调配、 购电等决策以及发电企业增加清洁能源发电量等措施， 并不能帮助发电和电网企业在ETS下完成履约。 在此情况下， 北京的经验表明
10、电力行业的排放配额需适度严格， 才能充分释放其减排潜力。全国发电企业的技术和管理水平不一， 减排潜力存在较大差异。 同时， 单位发电量的排放强度也会受到电网调度和需求波动等外在因素的影响。 因此， 如何科学地设定发电行业的排放配额， 使其既能充分释放不同装机容量和技术类型的减排潜力， 又能保证发电企业的合理生存， 是一个需要深入研究和反复测算的问题。 另一方面， 国家ETS也可以考虑将电网电力调配和购电以及发电企业增加清洁能源发电量等行为纳入ETS配额管理， 从而使电力企业以更灵活的方式履约。鉴于我国电力基本自发自用， 因此无法参考北京市ETS的处理方法以避免电力排放的重复核算。 如果国家ET
11、S将电力生产的直接排放和电力消费的间接排放同时纳入， 意味着发电企业的发电过程实际CO2排放将同时对应发电企业的排放配额和用电企业的部分排放配额， 从而使碳市场上一吨排放配额并不严格对应一吨二氧化碳排放量。 这可能对将来中国和国际碳市场的衔接形成障碍。 因此，ETS制度设计应该针对这一潜在问题制定解决方案， 如将电力生产排放配额和电力消费排放配额加以区分等。碳排放权交易体系中碳抵消量的使用本研究还探讨了ETS中使用经审定的碳减排量进行抵消的问题。 北京ETS允许企业使用由国家发展改革委或市发展改革委审定的核证自愿减排量（CCER） 、 节能项目和林业碳汇项目产生的碳减排量等（以下统称“碳抵消量
12、” ）进行抵消而实现履约。北京市规定实际使用的碳抵消量不得高于企业当年配额数量的5%， 且所使用的碳抵消量中50%以上必须来自本地项目。 根据计算， 2013年至2015年， 理论上允许使用的碳抵消量可分别达到341.4万吨、 338.4万吨和331.8万吨， 均大于本研究估算的北京ETS当年的减排量。从实际情况来看， 目前进入北京市碳市场的碳抵消量远远低于ETS允许使用的数量， 尤其是北京本地项目产生的碳抵消量， 非常有限。 2013年履约年度没有经核准的碳抵消量上市。 在此期间北京ETS的碳排放配额平均价格为60.4元， 成交93.1万吨。 即使2014年来自外地的碳抵消量使用达到规定的上
13、限， 近期碳抵消量的实际使用比例也可能仅略高于配额的2.5%， 影响较小。通过收紧审定和签发过程来减少碳抵消量， 政府可以更灵活地管理碳抵消量的实际使用。 但同时， 这样的手段也有较强的行政政策的温室气体减排影响评估：以北京市碳排放权交易试点为例工作论文 | 2014年12月 | 3色彩以及较大的不确定性和随意性， 不利于碳市场参与者建立碳抵消使用量的预期。 从长远来讲， 需要从ETS制度设计的角度， 主动避免出现允许使用的碳抵消量高于ETS减排量的情况。 这要求设置ETS碳抵消量的使用限制时参考ETS政策的减排影响， 采取减少排放配额或者调低允许使用碳抵消量的上限等措施。政策建议总体而言，
14、本研究表明政策标准为气候政策的温室气体影响评估提供了简单易行的框架， 在中国具有实用意义。 跟踪框架为政策实施的跟踪提供了实用的具体指南。 基于本次研究的结论以及这两个工具的运用经验， 我们提出了以下建议。对主要能源政策和气候政策的影响进行系统性的事前评估在主要能源政策和气候政策的设计、 制定和修订过程中， 都应对政策的温室气体影响进行事前评估， 估算预期产生的温室气体影响， 了解政策发挥效果的内在机制， 从而提升政策的可行性和有效性。 政策的温室气体影响评估结果也可以与政策其他影响评估结果相结合， 从而全面、 客观地了解政策的 “投入-产出” 情况。政策标准 可为各种类型的政策影响评估提供参考， 而本研究则进一步为ETS政策的事前影响评估提出了一套评估框架。 由于数据可得性和本研究的局限性， 研究结果还有较大的不确定性。 各地区及全国ETS可以根据实际情况， 在本研究提出的框架的基础上做出适当调整， 使用
