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1、1汶川地震灾区及四川地质灾害防治形势与建议汶川地震灾区及四川地质灾害防治形势与建议国土资源部咨询研究中心研究员 盛昌明地质灾害是指在自然或者人为因素的作用下形成的，对人类生命财产、环境造成破坏和损失的地质作用（现象）。当前对人类生命财产最为直接的是崩塌、滑坡、泥石流（地震除外）等地质灾害。改革开放以来，我国经济社会快速发展，也必然增加了对自然与自然环境的破坏作用，资源环境的承载能力在减弱，地质灾害的频率和强度在增大。目前，我国经济社会发展已由“又快又好”发展转变为“又好又快”发展，由以往效率优先发展模式转为经济、社会、民生、生态平衡和和谐发展要求。关注地质环境问题和加强地质灾害防治工作，是当前
2、国土资源事业和谐发展的时代要求。本人实地调研了四川汶川地震灾区北川旧城特大山体崩塌、绵竹清坪乡文家沟与走马岭特大山洪泥石流、汶川映秀镇红椿沟特大山洪泥石流和雅安地质灾害监测网等地质灾害现场，了解四川省地质灾害防治实际情况，与省国土厅、国土资源基层管理部门及其地质灾害防治施工企业进行了深入的座谈。并研究了当前地质灾害防治工作情况，总结地质灾害防治工作中存在的主要问题，提出了地质灾害防治工作的建议，希望问题具普遍性，建设具可操作性。一、四川省地一、四川省地质质灾害概况灾害概况四川省地质环境条件复杂，气候多变，是全国地质灾害严重省份之一，并具有点多、面广、规模大、成灾快、暴发频率高、延续时间长2的特
3、点。 “5.12”汶川地震后，四川省广大山区特别是地震灾区地质环境条件急剧恶化，加之近年来局地强降雨和各类极端气候频繁出现，以及该区域近年来人类工程活动的影响地质灾害呈高发势态。据统计（见附表），2010 年四川省发生地质灾害 2163 起（滑坡1493 起，崩塌 261 起，泥石流 345 起，其它 63 起），造成 77 人死亡，44 人失踪，76 人受伤，直接经济损失达 90195.11 万元。造成有人员伤亡的灾害点达 59 起。与 2009 年相比，地质灾害发生数量是去年总数 2.31 倍，因灾死亡和失踪人数下降了 23.9。其中，5 月至 9 月，四川省发生地质灾害 2135 起（滑
4、坡 1475 起，崩塌 253 起，泥石流 344起，其它 63 起），占总数的 98.80%,并造成 75 人死亡，44 人失踪，73人受伤，直接经济损失达 89412.61 万元。造成有人员伤亡的灾害点达 57 起,占有人员伤亡地质灾害总数的 96.61%。2010 年四川省实现成功避险 183 起，搬迁避让 48902 人，成功避免 39932 人伤亡，避免直接经济损失 36279.9 万元，最大限度地减轻了灾害损失。据不完全统计，目前四川省已查明的地质灾害隐患达 3.4 万处，威胁 170 余万人的生命和 500 亿元资产的安全。根据四川省气候中心预测，四川省 2011 年 59 月川
5、西高原南部、川西高原北部部分地区、盆地南部、东北部及北部总降水量正常偏多，省内其余地区正常偏少。今年的防治工作形势更加严峻，防范风险巨大，防治任务更为艰巨。二、地二、地质质灾害防治成效灾害防治成效1、通过反复巡查、排查和详细调查，基本摸清了地震灾区地质灾害的发育分布、基本特征、威胁对象和危险性状况并纳入数据库进行3信息化管理，逐点编制了防灾预案，做到了对一定时期内的已有地质灾害的全面掌控，为灾后恢复重建及未来时期地质灾害的防治奠定了重要基础。2、通过群测群防体系的建立和运行，2008 年以来成功预报地质灾害 247 起，在灾害来临之前，各级政府沉着应对，紧张有序组织撤离，避免了 4.67 万人
6、因灾伤亡。尤其是 2010 年，四川省又经受了历史罕见的多次强降雨袭击，地震灾区与强降雨区相互重叠，原有地质灾害隐患与地震破坏因素相互交织，致使四川省范围内产生了群发、多发特大山洪泥石流灾害。特别是 8 月 13 日，地震极重灾区绵竹清平乡、汶川县映秀镇、都江堰虹口乡发生了群发性特大山洪泥石流灾害，对灾害范围内的群众房屋以及交通、河道等造成巨大损失和重大影响。2010 年四川省发生地质灾害 2160 余起，超过 2009 年全年总数 2 倍以上。但由于四川省各级地方党委、政府高度重视地质灾害防治，切实有效的组织开展防灾避灾工作，全省实现成功避险 182 起，避免了 3.9 万人因灾伤亡，其中“
7、813”期间成功避险 83 起，避免了2.5 万余人的因灾伤亡，出色保卫了人民群众生命安全和灾后恢复重建成果，创造了地质灾害防治工作的奇迹。3、在地震灾区组织实施的避让搬迁工程，使受 2416 处地质灾害威胁的 27473 户农户、10 万余人搬离地质灾害危险区，使他们的地质安全得以保障。4、实施的排危除险工程，解除了 1128 处地质灾害对 1 万户近 10万人的威胁。45、开展地质灾害治理工程 2334 处，可使 46 万群众的地质安全得以保障。6、由于采取了综合防范措施，无论是救灾阶段的抢险救援人员，还是恢复重建阶段的临时安置区、过渡安置区和恢复重建工地，包括“8.13”特大山洪泥石流在
8、内，均未发生因地质灾害造成的重大伤亡，确保了灾后恢复重建工作的顺利推进和如期完成。三、存在的主要三、存在的主要问题问题尽管近些年来四川省地质灾害防治以及地质灾害应急处置能力建设取得了一定的成绩，但目前的应急处置能力仍需进一步提高。无论从机构及队伍建设、应急设备装备、信息集成与综合分析、经费保障等方面与实际需要尚有很大的差距，主要表现在以下几个方面：1、地、地质质灾害防治机构不健全灾害防治机构不健全地质灾害应急监测机构尚不健全，目前，全省 173 个处于地质灾害易发区内的县（市、区）还有 114 个未建立地质环境监测站，往往一旦出现临灾，临时调人、调车，严重影响辖区内地质灾害隐患的群测群防以及突
9、发性地质灾害预警预报及应急处置能力和政府决策。2、地、地质质灾害防治灾害防治专业专业人人员匮员匮缺缺当前，四川省已建各级基层监测站编制标准不统一、人员不落实，普遍缺乏懂专业、精业务、实战经验丰富的专业技术人员，受行业与地区条件等因素影响，虽然近年来各级政府制定了专门措施，进一步加大了人才引进力度，但效果还不明显，特别是市（州）及县（市、区）基层监测站专业技术人员严重匮乏，使正常监测、防治工作受到很大5影响，严重影响了各地地质灾害应急处置工作的正常开展。3、地、地质质灾害防治灾害防治应应急管理系急管理系统统不完善不完善目前，与国内发达省、市相比，四川省的地质环境信息化建设基本处于起步状态，信息化
10、建设还不能达到自动化、高速化的要求，地理信息系统、遥感和卫星应急通讯系统、无人机遥测等科技含量高的技术手段还未充分应用到实践中，缺少有效模型来进行综合分析，影响地质灾害预警预报的准确度，在一定程度上限制了突发地质灾害事件现场快速反应、信息畅通，影响管理层的决策。4、地、地质质灾害防治灾害防治应应急装急装备备欠缺欠缺在地震、极端降雨以及不合理人类工程活动等因素影响下，滑坡、崩塌、泥石流等各类地质灾害频发，已成为四川省经济和生态和谐发展的主要威胁。由于经费投入不足，四川省已建的各级地质环境监测站在装备配置上离地质灾害应急防治工作的实际需要还有较大差距，尤其是市（州）及县（市、区）级等基层监测站，地
11、质灾害监测预警、应急调查、应急抢险及应急处置能力明显不足，加之地质灾害本身一般发生在山区、沟谷地带，交通、通讯困难，基层监测站普遍缺乏越野车及卫星电话，基本不能满足应急调查与处置快速、及时的要求，影响地方政府决策。因此，急需加强应急防治能力建设，进一步武装省、市（州）与县（市、区）三级地质环境监测站，以迅速提高四川省突发性地质灾害快速响应、救援处置能力。5、地、地质质灾害防治灾害防治经费经费保障落保障落实实差差地质环境监测是公益性工作，工作条件艰苦，虽然各级地质环境6监测站均为本级国土资源行政主管部门的直属事业单位，但经费保障差别较大，尤其是市（州）及县（市、区）级站，既有全额拨款、差额补助、
12、自收自支的，甚至还有县（市、区）级站未明确经费来源，且已占到已建站的 20%，同时，受地方财力影响，目前四川省大部分县（市、区）级政府未落实年度地质灾害防治专项经费，这些都在很大程度上影响了基层地质环境监测及地质灾害防治工作的正常开展。四、有关建四、有关建议议一是深化防灾机制。一是深化防灾机制。强强化工程化工程监监管机制，管机制，认真执行工程建设领域地质灾害危险性评估工作，通过公示、告知、承诺、督查、除险等 5 项监管制度的落实，强化对工程建设活动的监管力度。深化深化预预防避防避让让机机制，制，大力推广地质灾害应急避险场所建设工作，使广大群众在较大强度降雨来临前能够临时避让安置在安全场所。建立
13、预防避让补助经费制度，对主动避让的群众适当给予生产、生活补助，提高其积极主动参与预防避让工作积极性和主动性。强强化化刚刚性管理机制，性管理机制，从国家法律法规层面推动全国地质灾害防治刚性规划要求。从乡、县、市、到省，由下至上开展地质灾害风险专项评估工作。按照刚性评估的要求，综合地质灾害危险性分区和建设用地适宜性评价结论，将地域分别划定可建区、限建区、禁建区三类区域，并通过政府审批地质灾害防治规划形式予以审批后，未经有权部门批准，不得擅自调整区域类型和属性。加强与土地利用规划等的衔接，认真落实这种刚性评估、刚性规划和刚性要求，巩固和提升地质灾害防治工作法律约束力，从根本上保障地质灾害防治工作顺利
14、实施。7二是深化防灾手段。推二是深化防灾手段。推进进群群专结专结合合查查灾向灾向专业专业化普化普查转变查转变。 。推进当前以群众报灾、专业单位核灾为手段的地质灾害调查方式，向专业化的网格大比例尺普查方式转变，尽快开展精度更高、专业化工作量投入更大的地质灾害普查工作。推推进进群群专结专结合的合的监测预监测预警模式向警模式向专业专业化化监测预监测预警模式警模式转变转变。 。针对地质灾害的降雨敏感性，尽快部署开展雨量计等简易雨量监测仪器的大规模布设活动，辅以雨情信息的采集、汇总、分析和预警自动化体系建设，提高监测预警的精度和深细度，由广义的区域性概率预测向局部乃至单点的险情预警转变。推推进进重点重点
15、治理向全面整治拓展。治理向全面整治拓展。在进一步强化重大地质灾害隐患点治理工作的同时，立足于统筹兼顾、全面防治的原则，加大中小型地质灾害应急排危除险和地质灾害避让搬迁工作实施力度，通过多灾种联防、多手段并用的方式，突出地质灾害综合防灾效益。三是深化防灾保障。在基三是深化防灾保障。在基层执层执行行层层面，面，要强化基层地质灾害防治能力建设，提高基层地质灾害防治参与力度。建立监测经费补助和奖励制度，建立汛期全职监测员队伍，提高汛期地质灾害监测实效。探索“以补代奖”的地质灾害应急防治经费补助制度，提高基层国土资源部门和广大干部群众参与地质灾害防治的积极性和主动性。在技在技术术保保障障层层面，面，建议
16、国土资源部尽快完善出台泥石流治理工程设计规范，明确泥石流治理工程设计标准。同时，建议国土资源部尽快联合有关部委出台地质灾害勘查、设计和治理工程投资估算、概算、预算的相关定额标准，以利于全国地质灾害治理工程行业的健康发展。在在财财力保力保障障层层面。面。要进一步明确地质灾害防治经费在各级政府常规预算中的来8源和比例。按照“谁投入、谁受益”的原则，探索引导社会力量参与地质灾害防治的新模式，拓展地质灾害防治资金渠道，保障地质灾害防治工作顺利实施。地质灾害具有长期性、突发性、隐蔽性和破坏性强等特点，四川省地质灾害防治任务还十分繁重。全省各级党委政府将切实强化防灾工作主体责任，把地质灾害防治作为“生命工程”，加强地质灾害动态调查制度，狠抓操作层面防范，落实部门联动防灾职责，坚持果断预防避让机制，积极开展地质灾害长效防治，充分发挥社会机制与市场机制在地质灾害防治中的重要作用，深入扎实地做好地质灾害防治工作，确保人民群众生命财产安全。
