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1、2016 年 11 月第 6 期(总第 299 期)China Economic StudiesNov. 2016 No. 6收稿日期:2015-09-15基金资助:本文获国家社会科学基金项目(14BJL065)的资助。作者简介:钟成林,中南财经政法大学经济学院,博士研究生;胡雪萍,中南财经政法大学经济学院,博士,教授,博士生导师。农村土地发展权、空间溢出与城市土地利用效率 基于空间误差模型的实证研究钟成林摇 胡雪萍内容提要:基于 2013 年中国 280 个城市的相关数据,综合采用 SE-DEA 模型和空间误差模型,本文对不同农地农展权配置方式对城市建设用地利用效率的影响进行了实证分析。 研
2、究结果表明:中国各城市的建设用地利用效率存在着显著的空间溢出效应,但不同农地发展权配置方式的空间作用效应存在显著差异,新增建设用地供应计划有利于促进周边城市建设用地利用效率的提升,而违法用地的空间溢出效应并不显著;与此同时,农地发展权的不同配置方式对城市建设用地利用效率的影响存在着显著的差异,违法用地显著地促进了城市建设用地利用效率的提升,而新增建设用地供应计划地对城市建设用地利用效率的促进作用并不显著。关键词:违法用地;新增建设用地供应计划;SE-DEA 模型一、引言随着工业化和城镇化进程的不断推进,中国城市建设用地规模不断扩张。 2013 年中国城市建设 用地面积总量为 35276km2,
3、约为 2003 年的 1. 52 倍,年均增长 4. 25%。 伴随着城市规模的急剧扩张,中国耕地数量锐减,2003-2013 年间中国耕地面积累积减少了 1. 25 亿亩,这严重威胁着中国的粮食安全和生态安全。 为了保护耕地,保障粮食安全,中国实行了世界上最严格的土地用途管制和耕地保护制度,划定了耕地和生态保护红线,这使得中国城市建设用地规模扩张受到了较大的限制,城市建设用地面临着严重的供需矛盾。 在原有的城市建设用地规模扩张受阻,新的建设用地筹措机制尚未形成之前,用好增量,提高农地发展权的配置效率就是有效破解当前中国城市建设用地供需矛盾困境的有效手段。二、文献综述农地发展权是将农地转为其他
4、用途的权利,是一种基于土地所有权,却可与土地所有权相分离而单独行使的财产权利(汪晗,2015;何芳,2004)。 农地用途转换不仅包括农业内部种植结构的调整,而且还包括土地利用状态的变更,如从利用状态转变为闲置状态,或从农业用途转变为城市非农建设用途。 由于农地的城乡转换大多是不可逆的,这将给土地资源特别是耕地资源造成严重的破坏,因此本文所研究的农地发展权指农村土地的城乡用途转换。42土地用途管制是土地发展权形成的前提条件,而土地利用过程中所引发的外部性才是土地发展权形成的根源(黄祖辉和汪晖,2002;臧俊梅等,2008;张占录等,2015)。 Ondetti(2016)的研究指出,私有财产具
5、有社会功能,个人在行使土地权益的过程中必须以不损害社会的整体福利为前提。 主体功能区规划是国家层面关于土地用途限制的突出表现,它的设定会导致不同类型区域陷入“暴利-暴损冶的困境,为解决规划所带来的不同区域发展机会的失衡,有必要建立跨区域的土地发展权交易市场,这不仅可以提高土地发展权的流动性,提高土地资源的配置和利用效率,而且还可为权利人提供资金补偿(高波和张鹏,2013;刘红,2014),减轻人口迁移过程中的流动性约束,促进人口的跨区域迁徙(Chernina Nizalov,2015;Niels et al., 2015)。 土地发展权的交易流转可有效校正农地发展权初始配置的扭曲状况,提高农地
6、发展权的配置效率(汪晖和陶然,2009)。 但由于各方面的原因,目前我国农地发展权二级交易市场建设严重滞后,甚至处于被禁止状态,而国土资源部新增建设用地供应计划又无法满足部分地区快速增长的城市建设用地需求,在此背景下,各地开展了形式各异的农地发展权交易试点工作(汪晖,2011)。 与此同时,由于各地的经济发展水平和后备耕地资源禀赋不尽相同,这使得各地的耕地补充成本存在显著的差异,因此应不断扩大农地发展权的交易范围,提高交易市场的统筹层次,最终建立全国统一的农地发展权交易市场(童菊儿等,2012;张友安等,2005)。国内外围绕农地发展权的内涵、产生的原因、交易市场建设及其对城市建设用地利用效率
7、的影响等方面开展了大量研究,取得了丰硕的成果。 但他们的研究大多集中在理论分析领域,实证分析较少,且他们的研究大多未考虑空间交互作用的影响。 但随着区域经济一体化进程的加快,地方政府间的合作与竞争日益频繁,且这种相互作用会对城市建设用地利用效率产生显著的影响(王建新,2015;王良健等,2015)。 有鉴于此,本文拟从优化农地发展权配置状况的角度出发,详细分析在空间交互作用背景下,不同农地发展权配置方式对城市建设用地利用效率的影响,并采用空间计量模型对其进行实证,以期为改善农地发展权的配置状况,提高新增建设用地的配置和利用效率,有效缓解城市建设用地的供需矛盾,保护耕地,保障粮食安,提高城市土地
8、资源的持续利用能力和永续利用水平提供有益的参考和借鉴。三、农地发展权初始配置形式及其绩效(一)农地发展权的归属无论是土地管理法还是物权法亦或是宪法均未对农地发展权的归属做出明确的规定,这使得我国农地发展权的归属在法律上较为模糊。 虽然如此,我们仍可从现行法律法规中推出土地发展权的实际归属,根据现行土地管理法的规定,“城市土地归国家所有,农村土地归农村集体经济组织所有,城市郊区的土地除法律另有规定外归农村集体经济组织所有冶,“农村土地要转化为城市土地必须经过国家征收冶,从上述规定中可以推知,地方政府是农地发展权事实上的所有者(Deng,2013)。(二)农地发展权的初始配置形式及其绩效在推定农地
9、发展权归国家所有的条件下,目前我国土地发展权的配置方式主要包括新增建设用地供应计划和违法用地,由于二者的配置机制迥异,规制结构也存在较大差别,交易费用和交易效率也就不尽相同。1. 新增建设用地供应计划及其配置绩效新增建设用地供应计划是在国土资源部主导下的主流土地发展权配置模式。 目前我国的新增建52设用地管理领域仍采用计划管理体制,计划的制定过程严格遵循“自上而下冶的管理模式,即国土资源部负责制定和下达各省的新增建设用地供应计划,各省负责制定和下达本辖区各地级市的新增建设用地供应计划,依次类推,直至乡镇。 由于信息不完全,加之存在严重的租值耗散问题,这使得新增建设用地供应计划与实际用地需求之间
10、存在着严重的脱节现象。 具体而言,经济发达地区往往因为经济社会发展迅速而存在大量指标缺口,而经济欠发达地区则存在大量指标节余,在缺乏正规有效的新增建设用地供应计划指标交易市场的条件下,新增建设用地供应计划的初始配置即为终极配置,除非初始配置即为帕累托最优,否则这将导致一定程度的配置效率损失。2. 违法用地本文所指的违法用地是指违反新增建设用地供应计划的超计划用地行为。 本质而言,违法用地是地方政府从国土资源部强制性地攫取土地发展的行为。(1)违法用地及其配置绩效。 与新增建设用地供应计划指标配置方式相比,违法用地属于边缘性的农地发展权配置方式。 但由于违法用地将严重干扰正统的农地发展权配置秩序
11、,因此违法用地对农地发展权配置效率的影响不容小觑。由于违法用地是地方政府单方面的强制性行为,谁实施了违法用地,谁就有机会攫取更多的土地发展权。 更糟糕的是,土地发展权是一种动态权利,当土地发展权未付诸实施时,土地利用形态不会发生改变,此时可以通过土地发展权的交易流转来改善土地发展权的配置状况;与此相反,一旦土地发展权付诸实施,土地发展权就转化为现实的土地使用权,土地利用形态也会因土地发展权的行使而发生变更,且土地利用状态的乡城变更几乎是不可逆的,因此除非违法者恰好是最善于使用它的单位或个人,否则违法用地就会导致不同程度的配置效率损失。(2)违法用地的动力机制。 虽然我国建立了较为完备的土地督察
12、体系,但各地的违法现象并未得到有效的遏制,与此相反,我国违法用地大有愈演愈烈之势,在我国土地利用管理领域存在着显著的“执法-违法悖论冶。 为分析导致该悖论的根源,本节借用了博弈轮的分析框架,首先假定存在地方政府和国土资源管理部门两个博弈参与者,地方政府率先选择自己的用地策略,尔后国土资源管理部门在不知道地方政府用地策略的情况下,以一定的概率随机选择自己的执法策略。 对地方政府而言,它的策略空间为违法用地,合法用地,对国土资源管理部门而言,其策略空间为督查,不督查。 假定地方政府选择违法用地的概率为 P0,则合法用地的概率为 1-P0,国土资源管理部门选择督查的概率为 P1,则不督查的概率为 1
13、-P1,当国土资源管理部门实施土地督查时,能够有效识别地方政府违法用地行为的概率为 a。 地方政府合法用地时,它可获得的基准收益为 m0,国土资源管理部门正常督查时,它可获得的基准收益为 n0。当地方政府选择违法用地,而上级国土资源管理部门又选择督查时,则无论是否识别出地方政府的违法用地策略,国土资源管理部门都必须支付相应的督查成本 c。 若识别出了地方政府的违法用地行为,不仅会得到上级国土资源管管理部门的赏识,而且还会得到人民群众的拥护和爱戴,提升国土资源管理部门在国民心中的地位,改善国土资源管理部门的日常形象,增强国土资源管理部门的权威,增加国土资源管理部门的魅力,改善自己的行政绩效,并由
14、此带来各种或明或暗的收益,假定这部分收益为 x,因此在考虑地方政府和国土资源管理部门选择概率的情况下,国土资源管理部门可获得的收益为 P0P1(n0+ x - c) ;与此相反,若国土资源管部门在督查之后并未及时发现地方政府的违法用地行为,这将使得国土资源管理部门在国民心中的形象大为受损,与此同时也将恶化国土资源管理部门的行政绩效,不仅得不到上级国土资源管理部门的奖赏,优势甚至还需要为自己的失职行为承担相应的责任,假定由此给国土资源管理部门带来的损失为 y,故在考虑地方政府和国土资源管理部门选择概率的条件下,国土资源管理部门可获得的土地收益为 P0P1(n0- y - c) 。与此相对,当地方
15、政府实施了违法用地行为且未被发现时,地方政府将可攫取额外的土地收益,如额外的土地出让收入,土地税收,就业增加,经济增长,政绩改善等,假定这部分额外的土地收益62为 r,则此时地方政府可获得的土地收益为 P0P1(1 - a)(m0+ r) 。 但若地方政府实施违法用地,却被国土资源管理部门发现时,地方政府虽然可以获取额外的土地收益,但与此同时也会面临国土资源管理部门的惩罚,如扣减下一年度土地利用计划指标,取消当年评优资格等,假定对违法用地的惩罚为f,则在考虑地方政府和国土资源管理部门选择概率的情况下,地方政府可获得的收益为 P0P1a(m0+r - f) 。 综合而言,地方政府违法用地的综合收
16、益 R2= P0P1(1 - a)(m0+ r) + P0P1a(m0+ r - f) =a(r - f)P1P0+ m0+ r 。 与违法用地的情形不同,当地方政府一开始就选择合法用地时,无论国土资源管理部门督查与否,地方政府都只能获得正常的土地收益 R1=(1 - P0)m0,地方政府违法用地与合法用地的差额收益为 R = R2- R1= P0P1(1 - a)(m0+ r) + P0P1a(m0+ r - f) - (1 - P0)m0=a(r - f)P1P0+ P0m0+ r 。当 r - f 0,即违法用地的超额收益超过了违法用地所面临的惩罚时,违法用地与合法用地的差额收益将持续大于零,此时无论国土资源管理部门的督查概率如何变化,地方政府通过违法用地都能获得超额土地收益,更为关键的是,随着土地督查概率的不断提高,地方政府可获得的差额收益也将越大,故此时理性的地方政府都将选择违法用地,因此违法用地,督查就是地方政府-国土资源管理部门违法用地-督查博弈的一个纳什均衡。当 r - f 0其中
