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1、1执法办案信访风险评估机制的 现实意义及实现方式黄建明近年来，涉检信访是困扰检察机关的难题之一。尽管检察机关投入了大量的人力、物力，采取了不同的息诉罢访形式，但涉检信访问题依然严峻。为彻底解决涉检信访带来的一系列问题，在检察环节最大限度地减少社会不和谐因素，努力维护社会稳定，同时也为了紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的主题，深入推进“三项重点工作”，惠州市人民检察院自 2008 年以来逐步探索实施了执法办案信访风险评估机制，实施效果明显。这是我院面对涉检信访案件急剧增加，就执法办案工作如何坚持依法办案与化解社会矛盾相结合所作的新思考、提出的新机制，其背后有着积极的现实意义和实务价值。执执
2、法法办办案信案信访风险评访风险评估机制的估机制的现实现实意意义义执法办案信访风险评估，是指检察机关各业务部门及其工作人员在办案过程中，对可能发生涉检信访风险的案件进行评估预测，决定风险等级，根据案件的事实和证据，制定相应的工作预案，对案件作出稳妥处置的一种防范措施，目的在于加强对社会不稳定因素的研判和掌握，从而依法适时2采取稳妥措施，及时化解社会矛盾，从源头上防范和解决涉检信访问题。作为新时代的产物，执法办案信访风险评估机制具有四大特点：一是明确风险点。针对正在办理的案件，侦查环节以“拟作立案或不立案、撤案”为风险点，批捕环节以“拟作批捕或不批捕的案件”为风险点，起诉环节以“拟作起诉或不起诉、
3、抗诉或不予抗诉的案件”为风险点，民行环节以“拟作立案或不立案，提请抗诉或不予提请抗诉的案件”为风险点，控申环节以“拟作维持、改变或撤销原判或原处理决定的刑事申诉案件、确认或不予确认的刑事赔偿案件、予以赔偿或不予赔偿的刑事赔偿案件、采用搜查、扣押财物、冻结帐户的案件”为风险点。二是划分风险评估等级。根据事态的轻重缓解，分类化解矛盾纠纷：案件当事人对检察机关拟作决定有强烈意见，有明确的信访苗头，存在较大息诉困难的为一级预警；案件当事人对检察机关拟作决定有接受倾向，但存在部分疑虑和意见，没有明确的息诉表示，存在不确定信访因素的为二级预警；案件当事人对检察机关拟作决定基本接受，不存在严重分歧性意见，没
4、有信访可能或可能性很小的为三级预警。三是规范流程。在对十一类重大、敏感案件或重大事项做出处理决定前，案件承办人应当根据所掌握的信息，对有上访可能的当事人进行信访风险评估，提出评估意见，再由案件承办部门根据信访风险评估结果，制定针对性的息诉罢3访应急预案，报送检察长，并通报本院控告申诉检察部门。之后，根据业务部门作出的涉检信访案件风险评估结果，由分管院领导、业务部门负责人包案跟踪处理。四是划分责任。实行部门承办人、科室负责人、主管检察长三级负责制，主管检察长承担领导责任，业务部门负责人为第一责任人，案件承办人为直接责任人，共同对风险的管理、控制和化解负责。涉及多个部门或责任难以确定的，由检察长指
5、定或风险评估预警工作领导小组研究确定主责部门。执法办案信访风险评估机制的建立对于当前和今后的检察工作都具有十分重要的现实意义。在尝试推行执法办案信访风险评估机制初期，我们发现一些同志对机制存在着误解，他们认为在执法办案中进行信访风险评估可能会导致一部分办案人员为规避信访风险而不敢放开手脚办案，产生只需依法办案而没有必要推行信访风险评估机制的错误认识。这种观点由于其观察问题的角度狭窄，具有一定的片面性。从实践情况来看，推行执法办案信访风险评估机制不但不会影响公正执法的坚定决心，恰恰是为了更加促进干警能够严格依法办案，更加促进办案作风严谨，更加促进办案方式方法的到位。应当说，执法办案信访风险评估机
6、制的提出，是一种科学的回应，是我们正视社会矛盾化解工作的理性回应。首先，建立和加强执法办案信访风险评估机制有助于检察机关严格依法办案，维护好群众利益，促进社会和谐发展。4建立和推行执法办案信访风险评估，使办案人员不得不考虑发生信访可能性问题，促使其对将做出的处理决定予以谨慎的审视，做到严格依法办案，切实维护好群众利益。这不仅是检察机关践行社会主义法治理念的必然要求，同时，也是检察机关服务于构建社会主义和谐社会的必然要求。其次，建立和加强执法办案信访风险评估机制有助于检察机关在办案过程中及时排查化解矛盾，有效防止涉检信访案件的发生，实现处理涉检信访工作的关口前移和源头治理。检察机关启动执法办案信
7、访风险评估，从容易引起涉检信访案件发生的不立案、不起诉、不赔偿以及撤案等方面入手，在作出处理决定前，充分考虑发生信访的风险，根据风险等级，进行风险评估预警，采取果断有效措施，及时将涉检信访案件解决在萌芽状态，实现处理涉检信访工作的关口前移和源头治理。再次，建立和加强执法办案信访风险评估机制有助于促进各部门大信访工作格局的形成，使涉检信访问题得到有效解决。有些涉法信访问题是相当复杂的，单靠某一个执法部门也是无力解决的。过去的一般做法是执法部门各自为阵，各自依靠内设机构处理涉法信访问题，从处理程序上看也是在信访案件发生以后做一些说服、解释和处理工作，实践证明这种不注重源头治理和共同参与的工作模式收
8、效甚微。只有建立和加强执法办案信访风险评估机制，形成执法机关各5部门大信访的工作格局，才会增强办案人员处理涉检信访工作的积极性和责任心，使他们产生共同的责任感，通过将办案和化解矛盾纠纷的有机结合，共同参与到预防和处理涉法信访工作中来，形成合力，使涉法信访问题得到有效解决。执执法法办办案信案信访风险评访风险评估机制的估机制的实现实现方式方式在建立和加强执法办案信访风险评估机制的过程中，一项重要任务就是要强化和完善内部信息交流、外部信息通报、首办责任、案件释法说理和责任追究五项制度。这些制度以细化责任、各司其责为基础，以工作前移、变被动为主动为动力，建立横向联系、纵向沟通的涉检信访协调处理机制，具
9、有强大的生命力，在处理涉检信访问题中起到“稳压器”的作用，能够进一步推进执法办案信访风险评估机制的实施。第一，建立内部信息交流机制，促进信息交流互动在检察机关内部，执法办案信访风险评估机制涉及反贪、公诉、民行、控申等多个执法办案部门和环节，需要各部门的共同参与。在做好保密工作的前提下，通过定期或不定期召开案件风险评估预警情况通报会，促进各部门的信息交流互动，使案件能够更全面进行风险评估。第二，建立外部信息通报机制，形成处理涉检信访合力各业务部门还加强与侦查、审判机关及政府相关部门的联系与沟通，相互提示案件存在的信访风险，以便及时掌握情况。在政法部门之间密织控访网络，对群众来信来访和排6查的各类
10、不稳定因素做好详细记录，对上访人的身份情况、上访事由、责任单位、处理意见、反馈情况做好分类存档，从而在遇到紧急情况时能够快速反应，有效减少信访案件的发生。第三，落实首办责任制，把问题解决在首办环节首办责任制，就是将控告申诉解决在首次办理环节的责任制度。它的基本精神是：谁主管，谁负责；注重效率；奖惩分明。执法办案信访风险评估机制实行首办责任制，按照部门职能分工，由案件承办人在执法办案过程中根据案情需要及时进行风险评估预警。控申部门按照“分级负责，归口办理”的原则，负责将案件移送有关业务部门办理，并按照首办责任时限进行催办和督办;首办责任部门应认真办理,并在规定时限内予以回复。对可能引起群体访、过
11、激访、进京访等重大疑难复杂案件，案件承办部门应联合控申部门或呈报检委会进行风险评估预警，采取果断有效措施，及时将涉检信访案件解决在萌芽状态。第四，完善检察长接待日制度，切实解决群众“告状难”检察长接待日制度，是检察机关的正副检察长通过与群众进行零距离接触，接受群众的举报、申诉、控告的一种检察工作制度。为进一步明确检察长接待程序，应创建检察长接访线索分级制，由控申部门负责检察长接访线索进行登记，然后分流到各业务部门；各业务部门应及时查处，并在规定7的时间内答复信访人。针对涉检信访的专业性和复杂性较强，采取预约接访的方式，在日常接待中筛选出部分重大疑难信访以及群众要求检察长接待的信访，由案件分管副
12、检察长亲自接访信访人，有利于为信访人提供更为全面准确的解答，提高矛盾的解决率。针对检察环节已结案但上访人仍不息诉的案件，则采取多渠道开展联合接待的方式，不定期商请政法委、人大、信访局等部门参与，共同研讨解决问题的最佳途径。第五，建立健全案件释法说理制度，消除群众疑惑业务部门在作出不立案、不批捕、不起诉、不抗诉或退回公安机关做其它处理的决定前，应先与举报人、受害人、申请人沟通和解释，避免造成被害人或群众的误解，防止纠纷的产生。此外，业务部门在进行释法说理工作时，要注意方法：对因罪行轻微或特殊事由而无逮捕必要不予批准逮捕或者作相对不起诉的案件，主要从法律依据和刑事政策上进行分析说理；对不认为是犯罪
13、或不构成犯罪而不立案、不批捕或不起诉的案件，主要从犯罪构成要件上进行分析说理；对因事实不清、证据不足而不立案、不批捕、不起诉的案件，围绕证据间的矛盾疑点、能否排除合理怀疑、证据锁链是否严密等方面进行详细阐述。第六，完善涉检信访责任追究制度，强化办案人员消除隐患意识8明确各部门和个人办理涉检信访案件的责任，坚持首办责任制和领导包案制。对应当进行评估预警的案件，承办人、承办部门未按程序进行评估预警，或承办部门、承办人严重不负责任，采取预警措施不当，造成严重社会影响的，追究相关责任部门和人员的责任。同时，将执法办案信访风险评估预警工作纳入部门和个人年终考核，作为评优树模的重要依据。执法办案信访风险评估机制是信访维稳工作的新机制，具有时代特征和现实意义。该机制以“发现早、控制住、处理好”为目标，坚持依法办案与化解矛盾相结合，不仅适用于检察机关的执法办案，也适用于其他执法机关的执法办案，对其他执法机关处理涉法涉诉信访问题具有重要的借鉴意义。
