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1、海洋环保（倾废）执法实务海洋环保（倾废）执法实务字体： 大中小 主讲人：丁金钊绪言：个人对执法工作的一些认识一、要建立新的执法理念严格执法、热情服务是常见常听的执法理念。以人为本、人性化执法是当前行政执法积极倡导和社会广泛期待的一种新的执法理念，“和谐海洋”体现了当前海洋管理新的理念。可以说，执法理念是我们工作的方向标。在我们的系统内部，很多单位也提出了执法的理念，像严格执法、公平公正。也有的单位提出，我们执法与企业要实现“双赢”，这样的理念也有同志提出异议，执法就是严格执法，“双赢”怎么赢，本身两个是一个矛盾体，如何进行“双赢”？在国外的海洋执法部门，他们也有自己的执法理念。我到加拿大进行海
2、洋环境考察，他们的交通运输部提出公平执法理念；环境部提出不以检查为主，而以绩效为基础；海洋警卫队提出服务就是他们的执法理念。可以说，执法的理念跟我们的工作是直接相关的。近几年，我们的“海盾”在办案上有指标，这个指标有时也产生了一些微辞，因为掌握不当就容易产生不和谐的气氛，但没有指标我们又解决不了个别地区顶风而上、违法猖獗的局面。国外特别是发达国家没有企业敢违法，而我国许多政府项目是政府带头，但是没有很好地处理发展与法律之间的关系。所以我们的“海盾”就要有指标，这也是我们的国情，也产生以下的问题：有的地区目标多的，就避重就轻；目标硬的兼远的，完成了指标，有的地方存着指标来年再用。还有一种共识，海
3、区办案不能有指标，海区就是监督，“国家队”不能与地方抢案件。那么，“国家队”如果不办案，如何解决地方保护？还有，全国各级行政执法，我们的海监执法罚款，可能已经创下罚款之最，那么海监罚款是否越多越好？罚款越多，说明了我们的执法力度大，但还折射了什么？面对着违规，如何治表又治本，如何认识和解决这些问题，执法的理念非常关键。理念的问题决定了执法的动机、成就，被动、沉默的工作理念，会让我们无所适从、举步维艰。解决了执法理念，可以明确定位，抓住关键，保证我们依法行政，推进我们的执法。我们海监应当遵循和践行什么样的执法理念，我们应当在思想上统一到一个高度，如何在海监执法中贯彻落实科学发展观，如何进行人性化
4、的执法，应当很好地进行探讨。在执法的理念上，我们开展的研究、探讨还很少，我希望提出执法的概念，大家在以后的工作中能更多地做一些探讨，能够形成一个共识性的执法理念。二、要树立严谨观执法的程序、事实的调查、证据的采用、法律的适用、处罚的裁量，每一步都需要严谨的工作。这五部分也是案件“会审会”的五大要素：程序、事实、证据、法律、裁量。在我们的工作当中，存在着一些不严谨的事例，比如：1当场处罚回家罚、当场处罚不当场按照法律的规定，对个人 50 块钱以下，对单位 1000 块钱以下，当场处罚，当场开具票据。我们有的案件可能带回来之后，研究来研究去，给了个当场处罚，有这样的情况。2重大案件当场罚应当启动一
5、般程序或者听证程序，而我们按照当场处罚进行了处罚，使用了当场处罚的文书，对违法行为进行了处罚，违背了法律程序的规定。3先行登记保存重复项按照法律规定，先行登记保存法律文书，法律规定的期限是 7 天。有的地方解决不了超期的问题，对物、财、料进行登记保存，超过 7 天，没办法再继续滞留，采取把这种文书重复进行下来的办法，也违背法律程序的规定。4签字意见没意见有的现场笔录、询问笔录，甚至有的会审笔录，调查结束或者会审结束，签字的意见是没有意见。没意见是什么意见？是对同意的没意见，还是对不同意的没意见？语义上产生了歧义，谁也看不明白。5办案终结事实变一个案件从立案审批到调查终结，投入了大量的人力、物力
6、、财力进行调查，在下达处罚那一刻或者“会审会”上，终于发现，事实认定不清。比如，有的海域使用案件，在调查的时候，认定的是非法占用海域，会审时大家提出的意见，才可以考虑有关的问题，结果是非法占用海域变成了擅自改变海域用途。有的案件，我们调查认定是无证倾倒，没有办理海洋倾倒许可证进行倾倒，在“会审会”上，或者在案件调查结束之后，或者是下达处罚告知之后，当事人又提供出了许可的证件，定性发生了变化。有证和没证在一瞬间案件定性发生变化，原因在哪里？事实认定不清。所以，我们的执法工作要树立严谨观。三、要有挑战观我们的执法面临各种的挑战：法律不够配套，案件不易发现，执法手段不够，执法阻力很大，执法区域很宽，
7、我们自身的知识不足，执法的技能要求较高，国家与地方执法的协调，执法考核机制，示范评比制度。这些都是我们面临的现实问题。这些问题在我们的工作当中表现的也比较明显，比如说执法当中的处罚技术问题。近几年由于海洋经济的发展、港口码头建设的需要，海上的采砂供需都比较旺盛，对采砂的审批国家又采取严格的审批制度，对一些敏感的区域采取禁采的措施，一些区域采取限采的措施，但是仍然有许多业户受利益的驱使，非法盗采海砂。对查获的非法采砂行为，如何进行处罚，是我们执法当中面临的一个比较突出的问题。对查获的非法采砂，为了办案的需要，也为了处罚的执行，有的地方把采砂船采取先行登记保存的方式，滞留 7 天，但超过 7 天，
8、案件仍然没有处理结束，按照行政处罚法的有关决定，超过了 7 天就应当无条件地放行。有的地方就把先行登记保存的文书重复下来，甚至作为经验之谈，这是很不恰当的。但有的地方在困难面前，想出了一定的办法。有的地方对非法采砂的船，查获之后，除了船上留下正常的船舶安全保障人员，立马全部请下来，办学习班，给你上课，结果是偷砂业户主动认错，主动认罚，案件进展非常顺利。还有的地方，案件的查获比较难，特别是到海上查获非法偷砂的船舶，往回押非常困难。有的地方的海监支队和武警边防进行联合，边防有强制措施，对于不服从或者干预执法的可以进行人身限制，结果是案件查获顺利、办案顺利。这些都是在实际的问题面前，我们的海监人员在
9、动脑筋，有的办法有一定的参照性、借鉴性。但在海砂的管理上，我们也面临着法律适用的问题。适用海环法在处罚的主体上有问题，适用海域法在法律的适用上难度比较大，因此以致于目前我们对查获的一些非法采砂案件没有一起罚得破产、罚得坐牢，结果是不痛不痒，偷砂依旧，我们执法无奈。我说的是我们管理中的一些事实和现状，这些都是一些问题，对我们而言都是一种挑战。在我们的执法当中，还有一些技术方面的问题。比如在倾废执法当中，我们查获的非法倾倒船有以下几种情况：一条船在一个时间段内有几个不到位，是按照有几个不到位就罚几次，还是几个不到位综合裁量只罚一次？一条船上一个时间段内有三个或者几个不到位，是同一个违法行为，还是几
10、个违法行为？一个公司同时无证倾倒的几条船，分别给予处罚，是否构成“一事再罚”？按照海环法的规定，无证倾倒最高可以罚 20 万，那我们在量罚上，是最高合计 20 万，还是每一条船可以最高 20 万？类似等等这些问题，都是我们执法的一种挑战。还有，在我们的执法当中，如何联动基层的执法力量，提高执法监察的效能？我们目前海监执法是国家、省、市、县四级海监，众多的执法队伍、基层的执法力量，如何进行结合，如何避免各自为战、有利共争、无利共躲，如何提高四级海监的联合执法协作能力，扩大执法效果，加大执法力度，提高执法效率，形成优势互补、信息共享、协调一致的执法机制和格局，也是我们执法的一种挑战。如何处理国家与
11、地方的执法关系问题，如何解决执法的案件难以发现、难以介入和查处的问题，这些都是一种挑战。如何解决这些问题，我们既不能坐视不管，也不能冲撞莽干，要有“敢问路在何方”的精神，要有善于破解难题的智慧，这样我们的执法才会前进、拓深和发展。四、要强化形象观目前我们海监办案，很多海区、很多省市的海监队伍，已经在推行电子笔录。我认为电子笔录不仅仅提高我们的执法效率，对我们执法形象的提高也有很大的帮助和改观。在有的地方，我到现场看到，我们在制作笔录的时候，现场调查的时候大家做一遍，做完了之后，当事人等着，再用一个多小时抄一遍，这种形象对我们的工作有没有利处，大家是可想而知的。还有，我们参加案件“会审会”，理应
12、把会审有关的资料向大家提供，但是在有的地方案件会审流于形式。在对外执法中，我们着装不整，形象不佳。几年前（现在没有这样的事了），我曾经在一个地方，有一个海监的大队领导，他穿着公安的夹克，披着海监的领徽，戴着海监的帽子，扎着红色的领带，穿着棕色的皮鞋。这位大队领导还在介绍：“我这服装是家中朋友送来的。”我当时开玩笑：“你老哥率先进行了综合执法。”这种形象给大家什么感觉，也是可想而知的。还有，有的执法人员现场执法，工作非常认真，法律条文随身带，执法检查现场翻，为什么？法律条文记不住，到了现场发现这个问题要翻一下书看一下，不仅说明了业务不熟练，执法形象又打一个折扣。如果类似的问题是我们执法形象的写照
13、，我们的执法也就没有形象、没有尊严、没有力度，结果是执法必败。五、要深化质量观我们执法最重要的质量体现在案卷，质量的核心体现在调查的终结报告，因为终结报告体现了我们事实认定是否清楚，我们执法的程序是否合法，我们的证据是否充分，我们的法律适用是否得当，我们的量罚是否合理。从案卷上还能体现出我们的执法文字材料是否整洁，是否图文并茂。从 2004 年开始，海监总队首先从海区开始推行案件的评查，到现在为止，案卷评查已经辐射到四级海监机构的办案当中。它最终的目的，就是推动我们的执法质量，因此我们在执法办案和制作文书中，一定要有一种质量意识。在青岛以前有一个冰箱叫澳柯玛，它有一句口号，也是大家比较熟知的一
14、句广告：“没有最好，只有更好”。我觉得使用在我们的案卷制作、执法办案上，非常贴切。我们执法办案，任何一个案件可以说都很难尽善尽美，但是没有最好的案卷，永远有更好的案卷，所以我希望大家树立一个质量意识。这五点感悟，也算为后面的倾废实务内容起一个抛砖引玉的作用。第一章 海洋倾废管理概述第一节 海洋倾废管理的历史与现实状况一、海洋倾废的历史回顾人类利用海洋处置废物的历史已有 100 多年。从倾倒废物的数量、程度和倾废管理的情况可以划分为四个阶段：第一阶段：从 19 世纪中叶到第二次世界大战前。这一时期的倾倒特点是规模小，废物种类以航道疏浚物为主，对海洋生态环境造成的影响不大。第二阶段：第二次世界大战
15、结束到 1972 年。海洋倾倒基本处于混乱和无序状态。第三阶段：1972 年以后至 1996 年。以1972 伦敦公约的通过与实施为标志，人类开始对海洋倾倒进行管理，并进入了科学有序的管理阶段。第四阶段：1996 年至今。以1972 伦敦公约议定书的生效为标志，向海洋倾倒的物质由“禁止倾倒的物质范围”变为“可以倾倒的物质范围”，海洋倾废的管理进入全球预防、严格控制、共同保护的阶段。我国海洋倾废的历史与世界海洋倾倒历史基本同步。建国以后，疏浚物的海上倾倒量也逐渐增大。据统计，我国疏浚物的年倾倒量在 20 世纪 30 年代仅几百万吨到 70 年代已增加至上千万吨。二、我国海洋倾废管理的实践及发展趋
16、势（一）海洋倾废管理实践1. 国家对海洋倾废的管理（法制完善）海洋环境保护法于 1983 年 3 月 1 日正式实施。 海洋倾废管理条例，于 1985 年 4月 1 日正式实施。1990 年 9 月 25 日，国家海洋局又发布了海洋倾废管理条例实施方法。国务院 2007 年 11月 22 日下发的国家环境保护“十一五”规划在第三部分重点领域和主要任务中提出“加强海洋环境保护，重点控制近岸海域污染和生态破坏。加强对海洋倾废的监督管理。” 国家海洋局划定的第一批三类疏浚物海洋倾倒区上报国务院，于 1986 年 11 月 2 日获得批准，国家海洋局自 1986 年以来组织选划并上报国务院批准了五批共 51 个海洋倾倒区，其中有 44 个三类疏浚物倾倒区，2 个三类工业废弃物倾倒区，4 个空中放油区，1 个人类尿临时倾倒区（已关闭）。（倾废许可） 自 1983 年以来，国家海洋局认真落实倾废许可证的受理及签发制度，对我国管辖海域的倾废活动，实施有效管理.（授权地方）1990 年国家海洋局授权海南省海洋局海洋监察管理权，使海南省海
