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1、大飞机救援模式我国自然灾害救援的创新应急救援是应急处置的核心内容，科学高效的救援行动对于控制事态、化解险情、降低损害，具有极为重要的作用，应急救援能力已经成为世界各国现代化和政府综合反应能力的表征。汶川特大地震抢险救灾赢得了国内外的广泛赞誉，成功实践了“大飞机救援模式”，实现了应急救援的重大创新。一、“大飞机救援模式”的界定所谓“大飞机救援模式”，就是在发生重大或者特别重大突发事件的情况下，以军用航空和民用航空（包括运输航空和通用航空两部分）力量为依托，充分运用飞机救援方式快捷高效的特点，多机种、多架次、高覆盖、高密度空中作业，在最短的时间内实施救援，最大程度地降低灾害损失，确保灾区人民群众的
2、生命健康和财产安全，实现最佳的救援效果。“大飞机救援模式”是与传统的直升飞机救援方式相比较而言的。在汶川“512”特大地震中，“大飞机救援模式”成为救援行动的最大亮点，大大提升了应急救援的效率。“大飞机救援模式”可以概括为五大特点：一是其无与可比的重要程度。传统的直升飞机救援是一种辅助的救援方式，无论从动用飞机的数量、种类、架次，还是从飞机在整个救援行动中的地位与重要性等方面，都不可与“大飞机救援模式”同日而语。二是出动飞机的架次之多。据总参作战部报告，截至 2008 年 5 月 27 日24 时，投入救灾的飞机共出动 4802 架次，创造了我军航空史上单日出动飞机最多、飞行架次最多、投送兵力
3、最多等多项纪录。三是动用的飞机种类之众。救援中军用、民用航空同时集结，除了传统的小型直升飞机主力机型以外，还动用了大型商业民航运输机和巨型直升运输机。四是为完成最紧要援救任务而进行的超强度作业和高密度飞行。五是伴随大规模“作战”而来的对准军事指挥系统和管理能力的挑战。他们除了要根据应急救援要求配备相应的空运资源以外，还要考虑天气、地理环境、人员休整等许多关键因素，包括国内国外运力的协调指挥和机场配套服务等等。在汶川特大地震救援中，运用大飞机救援模式，成功完成多项飞行任务，实现了如下功能目标：第一，稳定人心，坚定战胜困难的信心和勇气。当第一架直升飞机飞临灾区上空之时，灾区群众无不欢欣雀跃，身心受
4、到极大鼓舞。在经历了重大灾难之后，飞机带来的不仅仅是党中央、国务院和全国人民的无比关怀，更有共克时艰战胜困难的坚定信心和巨大勇气，在巨大灾难面前，战胜困难的信心和勇气比什么重要。第二，集结兵力，为抗震救灾提供强有力的组织保证。地震后仅 20 分钟，空军航空兵某师就接到空军号令，立即启动应急预案，两架伊尔一 76 飞机紧急升空，最先将 242 名专业救援队员和 33 吨特种装备火速运抵灾区。2008 年 5 月 13 日凌晨 2 点，在空军“紧急集结飞机，抢运救灾人员”的号令之下，23 架飞机满载救援官兵和物资，编成两个集群从武汉、开封相继起飞，直奔灾区。第三，调集物资，为全面战胜危机打下坚实的
5、物质基础。除了救援队伍随身携带的救援装备、设备以外，包括国际救援物资在内的大量食品、药品等相当大的部分都是运用运输机从四面八方运抵灾区。值得一提的是，2008 年 5 月 16 日一线机场的航空燃油供应告急，中国航空油料集团公司采取紧急措施，打破原计划分别从兰州、乌鲁木齐、岳阳、洛阳、茂名、荆门、重庆七个方向向灾区运输保障油品，截至 2008 年 5 月 21 日零时，“中国航油”累计为全国 1197 架次的抗震救灾航班加注航油 9350 吨。据统计，截至 2008年 5 月 16 日仅民航局调动的近百架飞机就执行紧急专机、包机任务222 班，从全国各地向灾区紧急运送了 l200 多吨救灾物资
6、，同时还运送了 2 万多名解放军、武警、消防官兵和医疗人员。第四，搭建信息平台，为应急通讯和应急指挥提供高效的设备装备。灾情发生后，灾区电力、交通、通讯全部阻断，信息无法传递成为制约救援工作开展的首要难题。2008 年 5 月 13 日凌晨，在成都空军的支持下，装载着“四川移动青年突击队”队员的飞机在滂沱大雨中起飞，并成功将两名队员空降平武和青川。中午 11 时42 分，与外界隔绝近 22 个小时的平武首次通过卫星电话与外界取得了联系，十多分钟后，青川也成功实现与外界通话。2008 年 5 月16 日，中国移动正式启动重灾区乡镇通信恢复行动，在最短时间内恢复本省 8 个重灾区 70 个乡镇的对
7、外通信，为救援行动提供通信保障。凌晨 3 点，19 名员工率领 19 个小分队携带基站设备和仅能维持几天的生活物资出发，他们冒着生命危险，在救灾大部队到达前，空降到汶川、北川、青川、平武的 19 个与世隔绝的“盲点”乡镇，架设基站，第一时间抢通“盲点”乡镇。第五，转移伤员，发挥医疗资源的最大潜能。一方面，一批批被解救的危重灾民通过直升飞机快速送达医院抢救，尽最大努力挽救生命。另一方面，及时将医院中已经脱离危险的重伤员安全转移到广东等周边省份，最大程度地发挥医疗救护能力。第六，空运设备装备，为消除隐患，防止次生、衍生灾害的发生，抢占先机。运用飞机作业实施大面积消毒，为确保灾后不发生重大疫情起到重
8、要作用。在唐家山堰塞湖抢险中，来自俄罗斯的“空中巨无霸”米26 重型运输直升机起到了无可替代的重要作用，5 天内将 120 台大型机械设备运抵堰塞湖的堰顶二、“大飞机救援模式”的成功实践由于汶川特大地震的受灾面积非常大，再加上灾区特殊的地理位置和特定的地质环境，地震造成水路和陆路的破坏非常严重，水陆挺进都十分困难的情境之下，飞机救援成为这一阶段效率最高也是最为关键的救援方式。作为大飞机救援模式的首次实践，总体而言是成功的，但其中也存在三个方面的问题，不容忽视：其一，飞机救援行动的效能还有发挥的余地，大飞机救援的潜能和独特作用也没有完全体现出来。“512”汶川特大地震，直升机实际到达灾区上空的时
9、间已经是震后 40 多个小时了。如果飞机救援具备更快的自动响应机制，直升飞机可以在更早的时间出现在灾区；如果有足够的巨型直升机象在唐家山堰塞湖抢险中一样及时将重型机械设备直接空运到分散在城乡各处的废墟旁，我们也就不会象开始那样受制于地面交通的抢修进度。其二，中华人民共和国民用航空法对民用航空与军用（含军、警、海关）航空进行了明确区分，并将民用航空划分为公共航空运输和通用航空。其中，专门从事工、农、林、渔和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面飞行活动的通用航空理应成为灾害救援的主角。在汶川特大地震救援中，军用航空和民用航空的动员能力和救援
10、水平值得肯定，但在民用航空内部，运输航空的作用发挥明显优于通用航空。这次地震灾害是对我国政府及其各个部门应急救援能力的极大考验，是对我国现行应急体制中军地联动和协作能力的重大挑战。强大军事动员和社会动员机制在这次抗震救灾中发挥了重要作用。在 2008 年 5 月 12 日地震发生后，人民解放军快速行动，迅即投入“战斗”，民航局立即启动应急预案，全力以赴投入抗震救灾。但在救援过程中我们发现，由于缺乏相应的地震救援训练，与专业救援队伍比较，军人缺乏地震救援专业设备操作经验；民航的航空运输在此次抗震救灾中显示了自身优势，发挥了作用，但通用航空的作用发挥还有所不足，发展相对滞后。其三，安全飞行及其保障
11、机制存在很大隐忧。由于地震造成了灾区地质环境破坏严重，再加上缺乏足够的、必要的科技和信息支撑，许多架次的飞行任务都是在没有地质资料、没有气象资料、没有地面引导的情况下完成的，由此带来的危险也是有目共睹的。上述问题的存在既有大飞机救援模式自身局限性的原因，也有实际情况等方面的因素：第一，大飞机救援方式对天气、气候等飞行条件的要求极为严格，特别是在风雪、地震、洪涝等自然灾害发生的时候，往往也是恶劣天气频繁暴发的时节，由此干扰飞机的飞行，必然影响施救进程。例如，在 2006 年中海油“83”海难事故救援行动中，由于受台风“派比安”影响，救援计划中湛江基地、深圳基地的商业直升机不能实施现场救援，香港特
12、区政府飞行服务队直升机也曾经因为台风登陆、机场关闭等原因一度被迫暂停飞行。“在”512“汶川特大地震救援的初期，也遇到了因天气原因灾区直升机暂缓飞行的情况。第二，复杂多变的地质环境成为制约飞机起降的重要因素，同时也构成威胁救援人员自身安全的重大隐患。由于地震造成山川变形、地面起伏割裂、河流改道，机场、道路等基础设施破坏严重，灾区原来的地质资料失去了直接的运用价值，由此为救援方案的制定与实施带来巨大困难和考验，这一点在汶川特大地震救援中尤其明显。第三，大飞机救援对人员、物资、财力、信息等辅助性保障机制提出了更高要求，特别是人员和信息方面，带来的挑战不容忽视。就人员素质来讲，不但包括军队系统的指挥
13、员、战斗员、飞行员，也包括地方的应急救援人员、伤员和其他人员。在这次救援行动中，大量的飞行作业是在“三无”（无地质资料、元气象资料、无地面引导）条件下完成的，一旦大飞机救援辅助性保障机制不健全、不到位，必然产生这样那样的问题。第四，在“大飞机救援模式”下，现行的体制、机制、法制还存在着一些不适应的方面。首先，在管理体制上，还存在不适应的情况。中华人民共和国突发事件应对法确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，第 8 条、第 14 条分别对突发事件领导机构、应急指挥机构设立及其职责和武装力量参加突发事件的应急救援与处置工作作出了规定。根据这些规定，建立健全了
14、各级党委、政府领导下的统一指挥机制，实行首长负责制，并确保了人民解放军等武装力量在应急救援中作用的发挥。但在历次的灾害救援中，我们过分依赖军队的救援，而军队不属于政府系统指挥范围，军人有战地救援知识却缺少相应的灾害救援训练。其次。从突发事件应对法的内容看，规定也主要是从人员、人力的角度作出的，缺乏对物力的直接规定。在应急救援中，人员的调集与物质资源的调配在程序上有很大不同。具体到民用飞机来讲，由于涉及到空中交通管制，更有别于一般的救灾物资，民航部门如何在第一时间启动飞机救援方式，还有待立法完善。建立健全高效的军地联动机制，在发生重特大自然灾害等突发公共事件时，确保军事力量在第一时间参加应急救援
15、行动也是至关重要的。再次，汶川特大地震发生后，无论是军用航空还是民用航空，都还是根据上级部门和主管机关的命令行事，从灾情发生到动员再到集结兵力，耗费了很多宝贵时间。可见在运行机制上，缺乏与大飞机救援相适应的自动应急响应机制。巨灾下的飞机救援方式应当更加强调快速、灵活，分秒必争，应当变“灾情动员集结救援”为“灾情先期救援后续救援”的模式，由当地通用航空率先采取救援行动，先期处置。自从原中国通用航空公司并入东航之后，我国实际上已经没有了通用航空的国家队，这也是震后先期处置中通用航空不能在第一时间出现的原因之一。但从国内外应急救援的经验看，通用航空完全有能力也应该先于军用航空出现在救援现场。最后，规
16、范大飞机救援方式的法律法规还严重缺位，在应急预案层次上，缺乏相应的制度支撑。如组织协调与指挥、资金筹集、人员条件、信息服务、技术保障、后勤服务等。由于我们对飞机救援方式的研究与运用很不够，在整体上缺少对大飞机救援的制度设计，因此有必要根据实践发展要求作出必要的调整。 三、思考建议进一步完善“大飞机救援模式”应从建立健全应急救援的体制、机制和法制作为着眼点，推进“一案三制”建设，着力提高我国应对重特大自然灾害的空中救援能力和水平。（一）建立健全适应大飞机救援模式的体制机制，为应对重特大自然灾害的挑战提供坚实的组织保障。一方面要借鉴国内外飞机救援建设的先进经验，在重要城市、自然灾害频繁发生的地区和有条件的大企业组建以通用航空为主的救援队伍，加大培训力度，有针对性地进行演习演练，提升地方政府和企业空中应急救援能力。另一方面要以我国现有的军用航空力量为基础，加大空军参与地方灾害救援的组织训练，有针对性地提高指战员在灾害救援中应急指挥、决策、方案制定、灾区医疗、心理调试和军地协同作战的能力，结合军转干部安置工作，充实各地政府应急管理机构，为地方应急事业发展提供源源不
