毕业论文--浅谈我国城市低保制度实践的延伸效果

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1、1绪 论发轫于 1993 年并于 1999 年开始在全国实施的城市居民最低生活保障制度（以 下简称低保制度），已经成为我国社会建设的重要内容。城市低保制度在发展过程 中主要取得以下三方面的成绩：一是政府在救助中的责任逐步清晰；二是救助制度 的执行开始逐步走向规范化、标准化和科学化；三是救助制度开始与其他正在改革 中的社会保障制度构成统一整体，并共同发展。十多年的实践表明，低保制度保障 了城市贫困家庭的基本生活，维护了社会稳定，较好地发挥了最后一道社会安全网 的作用。然而，从社会学的角度看，制度的功能或效果是非常复杂的。一方面，制 度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源。在行动者实践活动中

2、，往往会 对制度进行再阐释、改进和创造，从而促进制度的意外功能或效果。另一方面，制 度与其环境之间也存在着复杂的互动，它们之间的关系状态会对制度的预期功能或 效果产生重要影响。当环境满足制度的预设条件时，可能会促进制度的预期功能或 效果，而当环境不能很好地满足制度的预设条件时，制度的功能或效果就会偏离制 度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相悖。因此，我们也就有了一个可以研究的课 题：城市低保制度的实施是否导致了其初衷之外的效果？也就是说，在满足贫困居 民基本生活需求之外，这项制度是否还有其他的效果？如果确实存在其他效果，那 么它们对于城市低保制度将有什么影响？ 在本文中，将城市低保制度实施后所产

3、生 的意外功能或其他效果统称为“延伸效果” 。 1 城市低保制度的介绍和理解 1.1 城市低保制度的历史沿革 1993 年 6 月 1 日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度” ， 由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民， 家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均 120 元） ，都有 权向政府有关部门申请社会救助，18 年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即 1993-1999 年的“创立和推广阶段”和 1999 年至今的“提高和完善阶段” 。 1.1.11.1.1 城市低保制度的创立和推广阶段城市低保制度的创立和推广阶段

4、在第一阶段，用了 7 年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建 立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的 政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和 广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995 年，这项制度为中央政 府的相应的职能部门民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997 年，这项制度 再次上升为国务院的一项重要决策，发出了国务院关于在各地建立城市居民最低 生活保障制度的通知 ，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立 这项制度；到 1999 年建国 50 周年前夕，民政部宣布：全国 66

5、8 个城市和 1638 个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999 年出台 的城市居民最低生活保障条例 ，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项 正式的法律制度和长期的基本国策1。1.1.21.1.2 城市低保制度的提高和完善阶段城市低保制度的提高和完善阶段 随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市 低保制度首先用了 4 年的时间，走出了资金困境，从而发挥出其应有的作用。 2000 年，国务院作出重要决策，从 2001- 2003 年，中央财政负担的低保经费 要连续翻番。于是，从 2000 年的 8 亿，增加到 2001 年的 23

6、亿，2002 年的 46 亿， 再到 2003 年的 92 亿，2004 年的 105 亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从1 唐钧. 城乡低保制度：历史、现状与前瞻。22000 年的 27 亿，增加到 2001 年的 42 亿，2002 年的 109 亿，再到 2003 年的 151 亿， 2004 年 173 亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从 2000 年 403 万，增加 到 2001 年的 1171 万，2002 年的 2065 万，再到 2003 年的 2247 万，2004 年的 2201 万。2005 年，截至到 5 月份的统计数字，累计支出低保经费 77 亿元，低

7、保对象为 2182 万人。 从 2003 年起，城市低保支出稳定在 150 亿元以上，低保对象稳定在 2200 万 人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助” 。1 1.2 城市低保制度的文本分析 所谓城市低保制度，就是以保障城市(城镇)居民基本生活为目的，由当地政府 根据本地社会经济发展和人民生活水平，科学、合理地确定当地的最低生活保障标 准(保障线)，然后由政府对其家庭成员人均收入低于保障标准的部分给予差额补助 的一种社会救助制度2。具体的，我们可以从以下几个方面来理解低保制度：1.2.11.2.1 低保制度是保障城市居民基本生活权利的制度。低保制度是保障城市居民

8、基本生活权利的制度。 与以往基于人道主义的社会救济相比，低保制度强调居民拥有满足其基本生活 需要的权利。在低保条例的第二条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共 同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人 民政府获得基本生活物质帮助的权利” 。 1.2.21.2.2 低保制度是一种低水平的收入补差制度。低保制度是一种低水平的收入补差制度。 低保条例规定， “城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发 放” ，只是在必要时才给付实物。因此，低保制度主要是一种现金救助制度。现金救 助的数量主要参照两个标准，一是各地制定的居民最低生活保障标准。按照条例第

9、 六条的规定，这一标准“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用， 并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定” 。但在实际工 作中，很多地方主要是根据政府的财政支付能力，遵循“低标准起步”的原则。二 是申请者家庭的人均收入水平。低保制度实际上是参照以上两个标准的现金补差制 度。 1.2.31.2.3 低保制度是由地方人民政府负责的制度。低保制度是由地方人民政府负责的制度。 这也就是说，低保是由地方人民政府出钱的制度。按照低保条例的规定，中央 政府只对低保制度的实施负有行政管理的责任，“国务院民政部门负责全国城市居 民最低生活保障的管理工作”。低保制度的实际责任主体

10、是各级地方政府，“城市 居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”，低保资金“由地方人民政 府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用”。 1.2.41.2.4 低保制度是实行动态管理的制度。低保制度是实行动态管理的制度。 按照低保条例的规定，如果申请者合乎条件，被批准享受最低生活保障待遇， 那么他们就可以从当地政府获得定期的现金补助。但是，一旦申请者家庭收入状况 发生变化，或者当地居民最低生活保障标准发生变化，申请者接受现金补助的水平 就有三种可能的变化：增加、减少、取消，同时伴随着低保对象的增减。因此，就 低保资金的发放和低保对象的管理而言，低保制度是实行动态管

11、理的制度。理论上 讲，低保制度只对那些符合条件的人给予一定期限的救助，它所覆盖的人群应当是 不断变化的。 1.2.51.2.5 低保制度实际上是低保制度实际上是“最后的安全网最后的安全网”。 相对于职工最低工资制度、下岗职工基本生活费补助制度、失业人员救济制度 以及老年人退休金制度而言，城市居民最低生活保障制度是较晚正式出台的。这项1 以上数字来源于民政部低保司。2 何涛.我国城市最低生活保障制度研究。3制度设计的前提是：在其他制度有效实施的情况下，对于生活仍然困难的居民给予 最后的保障。 由于是最后的保障，所以，一般来讲，要求先落实其他的保障，再落实低保制 度。而且，低保制度的保障标准也要与

12、其他制度的保障标准相衔接，只能是最低的 标准。这也是全国低保标准整体偏低的原因之一。 1.3 城市低保工作取得的成就 毫无疑问，十几年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设， 已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。据民 政部的资料显示,截止到 2001 年底,全国 667 个城市、1638 个县人民政府所在地的镇 全部建立了城市居民最低生活保障制度。另外，民政部 2010 年 4 月份统计数据表明,全 国 4 月份城镇居民最低生活保障人数为 23277534 人，4 月份城镇最低生活保障家庭 数为 11410989 户。 在实行“低保”政策过程中,各

13、地有关部门做了大量的工作。以吉林市为例, 2010 年第一季度,全市有 81335 户、174365 人享受了城市低保待遇,其中，女性 58946 人，残疾人 7180 人，三无人员 4342 人，老年人 22696 人，在校学生 23406 人。 此外，吉林市城市低保在职人员 5946 人，灵活就业 28350 人。2010 年第一季度吉林 市低保资金累计支出 9832.8 万元，人均支出 186 元。全市城市低保制度实施状况良 好,基本达到了中央要求的应保尽保1。 2 低保制度的延伸效果 2.1 对于延伸效果的解释 受各种因素的影响，制度实践的效果通常是很复杂的。其中，有些效果并非制 度设

14、计者所预期的，甚至与制度设计者的预期直接相对。在这里，我们把制度达成 直接目标之外的效果称为制度的延伸效果。 2.2 低保制度延伸效果的介绍与分析如上文所述，受各种因素的影响，城市低保制度有着很多的延伸效果，这 些延伸效果对低保制度的实践有着很深的影响。 2.2.1“2.2.1“低保对象低保对象”的标签效应的标签效应 这是一个比较普遍的问题，俗话说“吃人的嘴短，拿人的手短”得到了利益好 处总得付出点代价，低保对象更是如此，它是一个很明显的标签，它标示了相应的 利益，也标示了相应的代价。 对于陷入极度贫困的居民而言，能够获得政府正式制度的支持，而使其基本生 活得到保障，从而免于饥寒，无疑是个好事

15、儿。不仅如此，一旦成为低保对象，实 际上就被标示为社会中的贫困者，由此可能引起更广泛的社会关注，获得更多的社 会支持。实际上，低保证已经成为很多绿色通道的凭证。在实际工作中，很多城市 和部门出台了针对低保对象的各种优惠政策。因此，应该说，对于陷入贫困的居民 而言能够成为低保对象在某种程度上是幸运的，特别是比那些家庭收入略高于低保 标准的低收入者要幸运，相对而言，低保对象有机会获得比他们更多的社会支持。然而，天下并没有免费午餐。在实际生活中，享受低保待遇需要付出一定代价， 甚至牺牲个人或家庭的尊严和隐私。在此意义上说，成为低保对象又是受害者，甚 至是更多不幸的开始。 按照政策规定，在成为低保对象

16、的过程中，申请者需要接受家庭调查。有时为 了做到公正、公开，还要多次张榜公布，或者在听证会上介绍自己家庭的情况。这 从工作程序上讲似乎是必要的，但是对低保申请者却形成了很大的心理压力，有时 甚至产生“为了活下去，只能不要面子”的心理。 1 以上数据来源于民政部。4更重要的是，当成为低保对象之后，实际上就被贴上了困难家庭、拿政府钱的 标签。作出这种标示之后，周围人看待低保对象的眼光就发生了变化。在我们这个 社会中，帮助穷人可能不会有问题，但是一旦提供了帮助，施助者总是有意无意地 要求受助者像个穷人。比如说，应当过清苦的生活，为人应当低调，应当听从政府 和社区的安排，不能有与穷人不相称的爱好和生活方式。这样，低保对象的生活自 主性受到很大限制。不仅如此，一些未成年的孩子，也因为家里吃低保而遭人另眼 相看，从而承受很大的心理压力。2.2.22.2.2 产生负激励效应产生负激励效应 我国低保制度的设计初衷是对生活困难的人给予暂时性的最低生活保障，它的 预期是低保对象经过一段时间调整，能够摆脱生活困难的状况，不再接受政府救助。 然而低保制度在实践中却存在一个越来越明显的迹