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1、 1 旧村改造做法、意义及建议一、翁垟镇后西村旧村改造基本情况翁垟镇后西门村是翁垟镇建成区范围内村，属我市实施旧村旧村改造示范村。全村在册人口 837 人，235 户；另有外来人口587 人，166 户。去年村集体经济收入 48 万元，人均收入 10750元。其收入主要来源为务农（约 10%劳动力从事纯农业） 、务工、经商和出租房屋。现有耕地 223 亩，居住区占地 50 多亩，两者成片分离，相距一公里。其中列入旧村改造范围内的老村居住人口约 400 人，112 户。2003 年，后西门村多数村民要求对老村进行旧村改造，改变现有居住条件和生活环境。村两委根据村民意见进行认真研究，多次召开村民代
2、表会议和村民大会，统一思想，取得了 98%的村民支持。在此基础上，该村制订了后西门村旧村改造实施办法，决定用三至五年时间对老村 112 户住宅实施拆除，在原址建设多层公寓住宅，分四期完成改造任务。该村旧村改造一期工程于去年经市发改局立项，并通过市规划建设局方案会审和初步设计会审，目前，规划等有关手续已办理完毕，现正在办理建设用地报批手续。拆迁户拆赔情况调查、拆赔协议签订、建设资金筹措、老屋拆除等前期工作已基本完成。据后西门村两委介绍，一期工程改造完成后，该区块范围内总用地面积 4181 平方米保持不变，建筑占地面积由原来的 2443 平方 2 米减至 1751 平方米，建筑密度降低；建筑面积由
3、原来的 5240 平方米增加至 14760 平方米，净增 9520 平方米。二、翁垟镇后西门村旧村改造的意义翁垟镇后西门村的旧村改造是我市旧村改造工作开展以来一个依法依规按程序报批、成片改造的例子，到目前为止，它只需再履行建设用地报批和建设许可程序即可动工兴建。它的成功，意义是多方面的：（一）顺应了近几十年来农村城市化、工业化、市场化的社会发展趋势，并且将加快这种趋势，促进农村社会形态、生产方式的转变和农民生活方式、生活品质的提高。从后西门村来说，现全村仅有 10%劳动力从事纯农业，大部分劳动力从事二、三产业，传统农耕生活在该村渐趋式微，取代它的是现代城镇、城市居民的生活方式。这就是为什么村两
4、委在征求全体村民进行旧村改造、兴建多层公寓式住宅时得到 98%支持率的原因所在。（二）为全市城中村、城镇近郊村、经济发达村旧村改造提供范本。后西门村的旧村改造，到目前为止还属严格意义上的、完整的、按村民意愿和政府有关部门倡导的思路进行的旧村改造，依此完成，村民可依法取得“一户两证”（土地证、房产证） ，这就避免了之前北白象镇樟湾村、石帆镇前林村因未经正常手续审批，自行组织拆迁建设，旧村改造完成了，但村民拿不到两个权证的后遗症。因此，后西门村的旧村改造，将为全市相当数量的城中村、城镇近郊村、经济发达村的旧村改造提供范本，同时也必将 3 推进全市农村新社区建设步伐。（三）盘活农村存量建设用地，提高
5、农民生活品质。后西门村旧村改造在符合镇村建设规划的前提下，通过适当提高建筑容积率，达到降低建筑密度、增加建筑面积的目的。据测算，四期改造工程共减少建筑占地面积 2000 平方米，净增建筑面积 17000平方米。腾出的这 2000 平方米空地安排作为公共绿地和其他公共场所、公共服务配套设施建设，这对寸土寸金的城中村来说是非常宝贵的。而且按照村两委的设想，村民在增加居住面积后，势必有一部分用于出租，他们要求村民在选择出租房对象上，要首选附近企业的工程技术管理人员，淘汰“捡垃圾的和无业游民”，这对于增加村民收入、提高生活品质是非常有益的。（四）扩大村集体经济收入来源，增强村级组织调控力。根据后西门村
6、旧村改造方案，通过改造净增的建筑面积，除用于安置拆迁户居住、解决困难户居住外，剩余部分归村集体用于兴办三产和出租。村集体经济收入增加后，无疑对增强村组织凝聚力、号召力、完成政府交办事项以及发挥社会管理的基础作用都是十分有利的。同时，通过旧村改造，村两委掌控一定的资源，相当于增添了一个业态工作平台，这对村级组织建设也非常有利。三、相关建议（一）加强政策研究指导，激发村民参与热情。实施旧村改造是一件利国利民利社会的好事，政府对这项工作也非常重视，为此还专门成立旧村改造指挥部。但从这项工作的推动情况来看， 4 无疑是进程阻力不小。分析其中原因，不外由于旧村改造涉及多个主体的利益分割、转移，涉及土地、
7、规划、建设、房管等许多政策法规层面的关卡，也涉及审批层面的部门协调和程序安排，而现有的市委、市政府关于这些问题的研究、规定是较为粗略的，尤其是对旧村改造后村民如何取得土地证、房产证，以及取得两证后其用益物权、担保物权如何确定，均语焉不详（参见乐委办200337 号、发委办发2005157 号、乐政发200763 号文件） 。这种指向上的不明确，一定程度上影响到村组织和村民参与旧村改造的积极性。（二）形成部门统一意志，增强部门服务意识。旧村改造是一项新事物，目前工作还属政府主导型，非常需要政府各有关部门围绕大力推进旧村改造的目的，加强配合协作，形成统一口径、统一意志，不能有各唱各的调、相互推诿扯
8、皮的情况发生。从具体审批环节来说，由于大部分村组织和村民对此不熟悉，是靠部门人员指点去行事的，这就更需要部门人员在吃透有关政策法规的前提下，增强服务意识，给村组织和村民以强有力的指导，做到指导到位、办事高效、不越俎代庖、尽量开绿灯。（三）鼓励改革创新，积极探索尝试国有、集体“两种产权、一个市场”的运作办法。目前，城镇居民的住房早已实现“一户两证”，被金融信贷认同，可以进入市场自由买卖。而农村宅基地属集体所有，房屋归农户私有，房屋不能单独作为完整的房地产产权进入市场交易。农村住宅产权的不完整性，使农民家家都拥有 5 的最大财富不能作为资本来运作，这不仅影响了金融资本进入农村，在被扭曲的市场（如北
9、白象樟湾村存在的隐型地下市场）交易中，农民住房很难保证交易公平和保值增值。对此，我市农村合作银行从 2006 年开始在经济较发达的建制镇试点办理集体土地农民自建房的抵押贷款业务。截至 2008 年 2 月末，已为 3452户农民提供农民自建房抵押贷款，贷款余额达 6.23 亿元，贷款不良率为 0.96%，比该行整体贷款不良率低 0.12 个百分点。为了控制贷款风险，该行在办理此类房屋抵押贷款时，施行比国有出让土地上房屋抵押率低 10 个百分点的办法。而我市房管部门近几年也尝试性办理了一些乐清市域范围内同城村民之间的集体土地使用权性质的农民住房过户手续。这些探索性的做法，变农民手中的静态资源为动态资源，为农民创业发展注入强劲动力。但这些做法尚需政府予以肯定支持。此外，政府部门在推进旧村改造时，应积极引导改造村“依法将旧村改造范围内村集体建设用地征收转为国有土地后，实施拆迁安置建设”方式进行，并且在土地出让金等税费收取上和项目权证办理上给予特殊政策，以使村组织和村民合法、方便、优惠获得国有土地性质的两个权证。
