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1、- 1 -河南省审计系统优秀科研成果参评材料重大公共设施建设项目跟踪审计规范化审计研究【摘要】 重大公共设施建设项目跟踪审计是财政投入大,耗用资源多,与国计民生关系密切,社会关注度高,在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益,决定着经济能否又好又快地发展。从重大公共设施建设项目公共属性与工程项目的跟踪审计实践，提出了规范重大公共设施建设项目跟踪审计的主要内容，为今后开展类似跟踪审计提供参考。【主题词】跟踪审计 重大项目 规范化 研究当前，我国正处于全面建设小康社会和经济社会快速发展的关键时期，政府对投入经济社会发展的资金越来越多，以大项目促发展经济社会、改善民生成为各级党委、政府工作
2、重要的抓手。而实施重大公共设施建设项目对于扩大内需、改善人民群众生产和生活条件、促进地方国民经济平稳较快发展发挥了重要作用，在经济社会发展中的关键性、主导性、推动性作用决定的。面对新的经济形势，审计机关作为党委、政府的参谋和经济卫士，如何充分发挥审计“免疫系统”功能，更好地践行“监督体现服务 制约体现促进”的审计理念，促进地方经济平稳较快长，是当前我们审计机关面临的重要课题。为此，进一步强化和- 2 -改进重大公共设施建设项目跟踪审计显得尤为重要。而做好重大公共设施建设项目跟踪审计成为审计机关服务地方经济发展的重要载体。通过对重大公共设施建设项目跟踪审计的规范化研究，对于规范跟踪审计项目的审计
3、行为、指导审计人员开展跟踪审计、提高跟踪审计的质量和效果、防范审计风险将具有一定的指导性意义和实用性。一、重大公共设施建设项目跟踪审计的概念重大公共设施建设项目是带动投资增长、促进经济发展的重要载体，是优化产业结构、提升产业层次的重要力量，也是提升城市形象、改善民生的切入点，包括交通、能源、水利、供水、垃圾污水处理、生态建设工程等项目，具有建设规模大、投资大、建设期长、公共服务属性强等特征。做好重大公共设施建设项目建设，能充分发挥其支撑、带动和辐射作用，在促进国家或地方经又好又快发展和改善民生等方面起着决定性作用，时刻受到政府、社会的高度关注。重大公共设施建设项目跟踪审计是要把审计工作贯穿于重
4、大公共设施建设项目实施全过程，对项目建设资金、管理、成本、效益进行的一种全方位的审计，包括立项、可研、规划用地、招投标、施工许可、工程进度、工程质量、工程施工、工程验收、工程决算、资金管理及运行、项目效果及静态控制和动态管理等方面实施全过程的监督和评价。其对象是政府工程建设管理活- 3 -动，目标是绩效性。它不是简单的工程造价审计、不是传统意义上的合法性、真实性、规范性审计、不是纯粹的建设项目跟踪效益审计，是通过采取跟踪审计模式，将真实性审计、合法性审计和效益审计进行完美结合的一种审计新模式。二、重大公共设施建设项目跟踪审计的特征重大公共设施建设项目跟踪审计与一般政府投资项目跟踪审计不同，它具
5、有以下几个特征：一是持续时间长。重大公共设施建设项目的实施时间跨度一般在 2 年以上，审计机关相应的跟踪审计时间与其同步，也不能少于其实施时间，而一般跟踪审计项目的持续时间在 2 年内基本完成。如在某市博物馆和图书馆大型公共设施建设项目中，实施跟踪审计持续时间 3 年多。二是投入精力多。重大公共设施建设项目投资大，建设时间长，需要审计机关安排的人员及投入的财力比一般跟踪审计项目多 1 倍以上。如在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计 3 年间，某市每年安排 6 名审计人员进行跟踪审计，投入资金 30 多万元，重大公共设施建设项目跟踪审计持续时间长投入精力多社会关注高专业门类多绩效审计特征强领导较重视-
6、 4 -比一般项目多投入的精力多了 3 倍。三是社会关注高。重大公共设施建设项目牵涉面广，建设实施的如何，取得的成效怎么样，政府、新闻媒介等社会各界关注度高。如在社会保险资金跟踪审计中，该项资金涉及到亿万群众的切身利益，社会保险资金筹集、管理及使用跟踪审计的结果及取得的成效从普通公民到政府领导、由地方到中央等社会各界都相当关注。四是专业门类多。重大公共设施建设项目覆盖的专业门类繁多，需要了解和掌握的专业知识范围较广。如京沪高速铁路建设项目跟踪审计中，涉及的多种门类的专业知识，如铁路工程、房屋建筑工程、设备工程、环保、土地整理等。五、绩效审计特征强。重大公共设施建设项目相对于其它建设项目具有公共
7、属性强，关系到一个地区的基础设施建设和发展水平、经济实力的增强和民生的改善，能产生规模效应、倍增效应。对其进行跟踪绩效审计比一般项目显的更为重要、更为迫切。不仅审计其建设的怎么样，最重要的还要看其建设后对经济发展、改善民生和环境影响产生的作用有多大，这都需要全面、全方位的跟踪绩效审计来评价。六是领导重视。实施重大公共设施建设项目是经过政府及各部门反复研究、合理规划基础上确定的，其实施的怎么样，取得的效果如何，是考验领导是否科学决策的一个载体，各级领导比较重视项目实施。通过实施重大公共设施建设项目跟踪审- 5 -计监督项目实施单位科学、正确地落实领导决策，提高项目管理水平；通过提交跟踪审计报告所
8、反映的问题、取得的成效和提出体制及机制的建议等方面来供领导参考和决策，以提高领导科学决策水平。三、重大公共设施建设项目跟踪审计的确定标准目前，政府每年用于重大公共设施建设项目较多、投资力度大，各级党委、政府及社会各界关注度高，而由于审计力量严重不足，审计机关人员少，任务繁重的矛盾一直是困扰审计机关快速发展的一大难题。针对这种情况，如何选择和确定某个重大公共设施建设项目进行跟踪审计是非常必要的。1、重大公共、重大公共设设施建施建设项设项目跟踪目跟踪审计审计确定的原确定的原则则审计工作服务保障重大项目建设，要紧紧围绕当地党委和政府的中心工作，保障和改善民生为目标，采取“提前介入、过程跟踪、内抓预防
9、”的服务方式，确保重大公共设施建设项目的科学规范实施。重大公共设施建设项目跟踪审计确定要坚持如下四项原则：（1）监督和服务并重的原则重大公共设施建设项目跟踪审计确定原则监督和服务并重服务项目总体目标独立、适时、适度管理以绩效审计为中心- 6 -作为审计部门，选择某重大公共设施建设项目实施跟踪审计目的不仅为查出了多少问题，更主要将可能出现问题的环节和地方进行预防。这种采用对重大项目进行跟踪审计方法能更好地发挥审计“免疫功能”的作用，以监督促进重大项目的科学有效实施，从而服务重大项目。这种审计服务方式是全过程的、全方位的。审计机关在确定对某重大公共设施建设项目实施跟踪审计时，要把坚持把握监督和服务
10、并重的原则，发挥审计独特作用，促进审计成果的转化和利用，才能更好地服务于当地经济社会的发展。（2）服从项目总体建设目标的原则一个重大公共设施建设项目实施必然要有一定目标。在确定对其进行跟踪审计时，要把项目总体建设目标与当地领导、群众等各方关注的热点和难点问题结合起来确定，项目建设目标与社会关注度的一致性，这有利于推广全过程跟踪审计，促进审计成果的转化，提高审计服务经济社会发展的水平。（3）独立、适时、适度管理的原则在确定对某重大公共设施建设项目进行跟踪审计时，要依据项目实施的特点和难点，把握独立、适度管理的原则。作为项目管理的监督部门，审计职能的发挥客观上也需要一定的独立性。同时全过程跟踪审计
11、只是项目管理中增加的一个重要管理内容，审计不能代位其它各部门的项目管理，其作用是为管理决策提供依据和参考意见。因此，跟踪审计在开展工作时应遵- 7 -循适时、适度管理的原则，抓重点环节的监督和管理，选择合适的时机进行事前监督，减少事后监督，不越位管理。（4）以绩效审计为中心的原则在确定对某重大公共设施建设项目进行跟踪审计时，要当好“保健医生”。要依据可行性研究报告，做好投资效果、效益的分析和论证，客观、公正的对投资项目所产生的实际效果及所形成的经济、社会、生态效益进行评价，提前对项目进行有针对性的体检，分析项目建设的绩效性。一方面要预测一下在项目管理和资金使用上可能存在的漏洞和弊端，提出有针对
12、性的意见和建议；另一方面，要注意通过剖析微观，分析在体制、机制、制度等方面可能存在的问题，提出完善管理的建设性意见，发挥审计在宏观经济运行中前瞻性的“瞭望者”和“参谋者”作用。2、重大公共、重大公共设设施建施建设项设项目跟踪目跟踪审计审计确定的具体确定的具体标标准准根据重大公共设施建设项目特征，从定性与定量方面列出了如下 11 项标准，如定量标准符合 3 个以上（含 3 个）且定性标准符合 2 个以上（含 2 个）就可以列为跟踪审计项目。见附表。- 8 -序序号号县县级级市市级级省省级级国国家家级级备备注注1投投资资额额1000万元以上 5000万元以上 2亿元以上10亿以上2实实施施时时间间
13、跨跨度度1年以上2年以上3年以上3年以上时间从立项开 始计算3征征地地10亩以上50亩以上80亩以上100亩以上4拆拆迁迁5000m2以上1万m2以上2万m2以上2万m2以上5项项目目实实施施单单位位经经验验低一般高高6是是否否政政府府重重点点项项目目是是是是7项项目目实实施施难难度度大较大较大较大8改改善善生生态态环环境境一般高高高9社社会会关关注注度度高很高很高很高10政政府府关关注注度度高很高很高很高11改改善善民民生生一般明显明显明显说明： 1、项目实施单位经验：承担过项目管理3个以下为低；3-4个为一般；5个以上为高；2、定性指标：根据了解项目情况，审计综合考虑确定。指指标标定 量
14、指 标重大公共设施建设项目跟踪审计确定的具体标准定 性 指 标四、重大公共设施建设项目跟踪审计确定的目标及实施模式跟踪审计是国家对政府投资项目建设实施的众多监督方式中的一种，审计不是万能的，它同其他的国家和社会监督一样，都有自己的局限性，要实现好审计的监督功能，事先必须有着非常明确的、恰当的目的或目标以及操作可行的跟踪审计模式，切忌“眉毛胡子一把抓”耗费大量的劳力、物力，最后却无功而返。实际上，跟踪审计因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，往往容易产生审计定位的偏离，从而使审计工作迷失方向。1、重大公共、重大公共设设施建施建设项设项目跟踪目跟踪审计审计确定的目确定的目标标在确定重大公共设施建设
15、项目跟踪审计目标时，事先必须有着非常明确的、合理的目的或目标。如果目标不明确，必然是“出力不讨好”,导致“重点不突出缺点突出，成果不大风险大”的- 9 -不良后果。所以，要全面履行审计职责，就要区别项目不同情况下，搞好项目审前调查，严格按照“审计目标服务于项目建设的总目标”的原则，重点掌握项目建设主要内容，实施的难点和重点，取得的社会效益与经济效益等方面的内容，围绕评价公共投资的“经济性、效率性、效果性”开展目标的确定，并应当考虑下列因素：一是法律、法规、规章的规定及相关政策；二是政府、审计机关、有关部门对审计项目的要求；三是被审计单位的有关情况；四是审计组成员的业务能力、审计经验；五是审计的
16、时间和经费预算；六是其他需要考虑的因素。2、重大公共、重大公共设设施建施建设项设项目跟踪目跟踪审计实审计实施模式施模式资金运行和项目建设都有其自身的规律，因此，应根据资金和项目的特点不断创新跟踪审计的具体形式，最大限度的发挥跟踪审计的作用。主要包括全过程跟踪审计、阶段节点跟踪审计、阶段专题审计调查等方式。重大重大 公共公共 设设施施 建建设设 项项目目 跟踪跟踪 审计审计 实实施施 模式模式全过程跟踪审计阶段节点跟踪审计阶段专题审计调查批量跟踪审计或行业、系统跟踪审计- 10 -其中：一是全一是全过过程跟踪程跟踪审计审计。 。是指派出审计人员常驻资金管理单位或工程建设现场，进行全过程不间断的对政府投资项目的前期准备阶段、建设实施阶段及竣工交付阶段等项目建设全过程实施跟踪监督的审计模式，这一形式可以充分掌握资金运用和项目建设情况，最大限度的获得审计成果，但是投入审计力量较多。其它除特殊的审计项目外，一般不宜采用此模式。二是二是阶阶段段节节点跟踪点跟踪审计审计。 。是指将建设全过程划分为若干阶段，并对项目建设的关键阶段与节点，有选择地采取跟踪监督的审计模式。审计人员少与任务重是当
