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1、完善我国行政法制监督体系的探讨完善我国行政法制监督体系的探讨专业：行政管理 姓名：邓小明 指导老师：彭小丁(惠州学院 政法系，广东，惠州，516007) 摘摘 要要目前我国已经形成了行政法制监督体系，但仍存在着一系列问题和不足：监督机构 之间尚未形成有序的关联结构，监督主体缺乏应有的独立性在监督范围上过窄、监督对 象上缺乏制衡性，在监督手段和监督方式上效果差，在监督程序上，缺乏应有的透明度， 未能充分保障社会的知情权。针对这些问题，作者探索性地提出了改革和建设我国行政 法制监督机制的若干对策。关键词关键词 行政法制；监督体系；完善目录一、我国行政监督体系的基本结构 .2（一）内部监督.2（二）
2、外部监督.2二、我国行政法制监督存在的主要问题 .3（一）法律监督制度的权力整体配置不合理.3（二）监督主体缺乏应有的独立性.3（三）法律监督规则的欠缺.4（四）监督对象缺乏制衡性.4三、如何健全和完善我国现代的行政法制监督机制 .5（一）调整行政法制监督体制.5（二）实行司法独立.5（三）扩大监督范围.6（四）建立广泛而普遍的一般行政监督.6（五）完善行政监察和审计监督.6（六）加快新闻监督立法.7（七）建立渠道畅通的公民监督方式.7致谢 .8 参考文献 .9依法治国，建设社会主义法制国家，已经写入我国的根本大法宪法，成为全国人民为之奋斗和追求的目标。要实现依法治国这一宏伟目标，关键在依法行
3、政，重点在依法行政，难点也在依法行政。这是因为：一方面，行政机关担负着依法管理国家事物、经济和文化事业、社会事物的繁重任务，是国家权利中最活跃、最普遍的权利。另一方面，行政机关在行使权利的过程中拥有很大的行政自由裁量权，是最需要控制而又最难以控制的权利。因此，要确保行政机关依法行政，就必须加强对行政机关的法制监督，建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度。一、我国行政监督体系的基本结构一、我国行政监督体系的基本结构改革开放以来，我国行政监督体系构成、机构建设、制度完善、监督立法、监督效果等方面都取得了巨大成就，为保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻执行，保证党政机关及公务人员
4、的清正廉洁，密切党群关系，促进社会稳定和经济发展，发挥了重要作用。根据监督主体的不同，我国现行的行政监督体系可以分为内部监督和外部监督两个部分。（一）内部监督（一）内部监督内部监督主要是指行政机关内部的一般监督、监察监督、审计监督和政府法制监督。（1）一般监督。主要是指各行政机关按照直接隶属关系而构成监督。 （2）监察监督。行政监察是政府自我制约的一种监督机制，是在国家行政系统内部设立行使监察职能的专门机关，依法对行政机关及其公务人员以及由行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策、决定的情况以及违纪违法行为进行专门的监督。 （3）审计监督。审计监督是一种经济监督，是由国家行政机关内部设置
5、的专司审计职能的审计机关，依照法律法规对被审计单位的财政收支活动、经济效益和遵守财经法纪情况进行审核和稽查，并做出评价，将审计结论通知被审计单位及其主管部门的一种专门活动。 （4）政府法制监督。尽管这种监督在理论探讨中鲜有提及，但政府法制机构通过办理行政复议案件、规范行政审批程序、推行行政执法责任制、约束行政自由裁量权、对规章和规范性文件备案审查和定期清理等手段，达到对行政机关的具体行政行为和抽象行政行为进行监督的目的。（二）外部监督（二）外部监督行政机关外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督 即人民代表大会及其常委
6、会的监督；国家司法机关的监督，即人民法院和人民检察院的监督；中国共产党作为执政党实施的监督，等等。外部非权力监督包括：人民政协的监督；广大人民群众、社会群体及新闻媒体的舆论监督等等。二、我国行政法制监督存在的主要问题二、我国行政法制监督存在的主要问题（一）法律监督制度的权力整体配置不合理（一）法律监督制度的权力整体配置不合理总体看权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，体制设计上有所欠缺。监督机关相互间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落到实处，影响了对行政监督的权威性和有效性。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等形式上很健全，
7、实际上由于监督的分散，主体在隶属关系上受多重领导的制约，未能真正形成监督合力。司法机关监督力量偏弱，这种事后监督主要是做一些修修补补的工作。监督内容上较为狭窄，在我国行政诉讼中对抽象的行政行为不受理，使行政相对人的权益受到一定损害。内部监督虽然得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其他如新闻监督、人民监督不能真正发挥应有的作用。行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理，相互之间缺乏应有的配合沟通和有机协调，
8、或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。权利机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等，由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制，难以发挥相应的监督作用。（二）监督主体缺乏应有的独立性（二）监督主体缺乏应有的独立性权力机关的监督表面看独立性 ，虽然很强，但实际上还是被一些因素所左右，未能真正的独立行使监督权力，仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督。对行政机关的真正的弹劾，罢免、
9、质询等权力行使不够，由于实行的集体领导制，因而监督工作不能落实到人而切实可行。司法监督还需完善，虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法机，不受任何干涉。但实际上司法独立未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。（三）法律监督规则的欠缺（三）法律监督规则的欠缺 首先，法律监督实体规则的欠缺。我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、
10、概括性所限，不可能做出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。其次，法律监督程序规则的欠缺。法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，至今人大法律监督程序仍无专门立法，即使 1993 年颁布了全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定 ，也只作了原则性规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明
11、确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。正是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。（四）监督对象缺乏制衡性（四）监督对象缺乏制衡性首先，行政法制监督对象缺乏均衡性。从法理上说，行政法制监督应当均衡地作用于对象，但在我国往往对行政工作人员监督多，对行政工作机关监督少；对一般公务员监督多，对中高级领导干部监督少，把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境，监督的路子越走越窄。监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多，自下而上监督少；内部
12、监督多，外部监督少，尤其对“第一把手”的监督几乎出现“漏监”，没有形成以领导干部为监督重点的监督机制。其次，在监督手段和监督方式上效果差。许多监督没深入到内部去，做表面文章，走过场甚至是做秀的监督，令人失望。等待有人上门反映问题多，主动出击进行监督少。在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；在监督方式上，经常采用定期监督，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。最后，监督程序缺乏透明度，不能充分保障社会的知情权。监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施
13、细则、操作程序，未能形成制度化、具体化。一是一些重要的规范如行政程序法 、 行政行为监督法 、 人民监督法等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据；二是既有的一些监督规则措辞笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。公开监督的程度也低，往往习惯采用“暗箱操作”。三、如何健全和完善我国现代的行政法制监督机制三、如何健全和完善我国现代的行政法制监督机制我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计，主要有以下几个方面：1、要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用，根据我国宪法，权力机关对行政的监督是根本的监督，应该在人大内部设立一个专门行使监督职能的监督委员会，统一领导和协调社会各监督主体的工作。鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段，而且权力机关监督的力量不是十分明显，借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察专员制度。（一）调整行政法制监督体制（一）调整行政法制监督体制我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计，主要有以下几个方面：1、要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作用，根据我国宪法，权力机关对行政的监督是根本的
