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1、- 1 - 政府购买社会组织服务非竞争购买模式研究以南京市鼓楼区政府购买居家养老服务为例由于当今政府在公共产品与服务提供方面效率较低导致公众不满，加之新公共管理运动的兴起与不断发展，社会组织自身也得到发展与不断完善，政府所提供的公共服务已经不能满足大众日益增长的需求了。2003 年以来，我国地方政府开始规模化向社会组织购买公共服务，并逐步建立伙伴关系，这成为政府承担公共服务的新模式。从理论分析， 政府向社会组织购买公共服务的模式分为四种，即根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立服务购买与依赖服务购买；依据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买
2、。本文就选取了南京市鼓楼区政府购买居家养老服务为个案，强调具体的案例分析，通过微观的事实与细节来认识我国政府购买社会组织服务非竞争购买模式，分析总结其面临的困境。一、南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的基本情况南京市鼓楼区以政府购买服务、社会组织运作为模式的社会化居家养老服务体系，被人民日报称为“适合我国国情的老年人居家养老新模式” 。被老年周报称为“中国式城市养老的鼓楼样本”。并且鼓楼区的居家养老服务发展在全国处于前列位置，该养老模式也取得了积极的成效，为全国的居家养老服务发展提供了一个成功的案例，因此值得研究分析。- 2 - 鼓楼区是南京市中心城区，其辖区面积约为26.62 平方公里，常住人
3、口达70 万。其中 60 岁以上的老年人口9.3 万，占全区人口 16%,并且每年以4.5%的速度增长，“老龄难题”迫在眉睫地摆在鼓楼区面前。那段时间，该区公办的老年公寓、养老院早已供不应求，区政府也曾拟建大型养老项目，终因建设用地等原因搁浅。当时民政局副局长就基于2002 年去香港考察时对香港社区服务的思考和启发，向领导提出申请购买钟点工给区里的独居老人服务，但是没有通过。关键点是在2003 年夏天， 该区发生了一系列空巢老人死于家中却无人知晓的事故，经媒体曝光后引起了社会的普遍关注，造成了不良的社会影响。之前被搁置的方案重新被提出来，民政局与老龄办委托了南京大学社会系的老师们对鼓楼区的老人
4、进行抽样调查。调查结果令人很吃惊，鼓楼区在南京市算是比较富裕的地区，但是却有很多生活条件非常艰苦的老人，而且绝大多数老人都愿意在家养老。2003 年 10 月，民政局、 老龄办开始着手援助独居、高龄困难老人项目的同时，鼓楼区“心贴心老年人服务中心”在江苏省老年学会的领导和专家支持下，订制了“心贴心家庭养老服务网络组建计划书”递交该区的民政局。这个计划书刚好与民政局的项目合拍，“心贴心”也希望转换思路能够与民政局合作，共同实施这个项目。“心贴心”良好的社会声誉赢得了政府的信任，在经过多次交流磋商下，双方意向达成了一致。初期，鼓楼区政府以15万元向心贴心老年人服务中心购买生活照料服务，为100 名
5、独居- 3 - 老人提供免费服务。第二年，以35 万元继续购买该中心的生活照料服务，为220 名独居老人免费服务。2005 年 7 月，该区老龄工作委员会颁发了鼓楼区“居家养老服务实施方案” ，提出“居家养老政府、 社会、社区共同扶助”的工作思路。该方案的颁发进一步完善了鼓楼区居家养老服务网络。之后的每年，鼓楼区政府均加大购买力度，以保证“居家养老服务网”的有序运行、覆盖面的扩大、服务内容形式的丰富，以逐步解决养老难题。二、南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的运行机制分析以下主要从公共服务的购买者、公共服务的承接者、 使用者、购买服务的内容资金、公共服务的落实者和监督者等方面分析鼓楼区政府购买居
6、家养老服务的运行机制。案例中公共服务购买者是南京市鼓楼区政府，居家养老服务的承接者是心贴心老年服务中心，服务使用者是鼓楼区的特定老人。鼓楼区政府购买的居家养老服务包括：一，基本生活保障服务，包括打扫卫生、拆洗衣被、买菜做饭、 购买生活用品、 陪同看病等。 二，安全保障服务，包括查看御寒防暑设备，水电、门窗、煤气设备是否安全。三，医疗保障服务，包括帮助老人完善医疗保险、优惠挂号费用、优先挂号看诊，还开设家庭病床等服务。四，精神层面上的服务，包括交谈聊天、给老人读书读报以及心理疏导。五，还有法律援助、特殊求助等服务。购买服务的重点在生活保障服务、安全保障服务、上门探视以及一些个人特殊求助这几方面。
7、鼓楼区政府通过政府年度预算，每年投入一定的经费向心贴- 4 - 心老年人服务中心购买服务。为了保证服务的落实，区老龄工作委员会担任总领导，老龄委办公室负责具体实施协调。然后各个社区居委会，心贴心服务中心下属的托老所根据所在的社区老人情况以提供相应服务。心贴心老年人服务中心招收各社区的下岗、失业和困难人员，经过专门的培训成为居家养老服务员之后，采取上门免费服务、安装求助热线“安康通”、探访和求助门铃的方式，为各区内的独居、高龄以及困难老人提供服务。服务的内容包括老年人日常护理和特殊护理、生活照料、精神慰藉，还设有陪同到医院看病、配药等服务。服务的监督由社区主任、社区老年人协会、街道老龄办干事以及
8、心贴心中心督导部负责。三、政府购买服务非竞争购买模式面临的困境本案例选取的独立关系非竞争性购买模式的例子是南京市鼓楼区政府购买居家养老服务，纵观全案例，南京市政府多年向心贴心老年人服务中心购买居家养老服务取得了丰富经验的同时，也存在着几方面的问题。通过对这几类问题的分析，总结了政府购买服务非竞争购买模式面临的总体困境。第一，监督评估机制有待完善。政府作为公共服务的购买者，与提供服务的社会组织签订契约构成合同关系。为了保证优质的服务质量，监督与评估显得尤为重要。鼓楼区居家养老服务的监督由社区主任、社区老年人协会、街道老龄办干事以及心贴心中心督导部负责，服务效果的评估工作则与江苏省一家机构合作完成
9、。从整体上来看还没有形成有效的系统监督和评估机制，并且政府缺少对服务标准的设立，从而导致监督与评估缺乏规范。- 5 - 第二，服务机构单一且缺乏竞争参与机制。在独立关系非竞争性购买模式中，政府自主选择具有良好社会声誉的社会组织来承担服务。虽然在该模式中没有公开竞争，但是它存在一种潜在的竞争。这种潜在竞争表现在政府可以更换公共服务的提供者。在购买过程时没有采取询价购买、竞价购买的方式对符合条件的社会组织进行比较，而是指定选择一家，放弃了选择其他符合条件的社会组织的机会。这样容易导致垄断性，长期固定选择一家服务机构，对于政府或是社会组织而言都会导致缺乏改进工作的外部动力，从而导致双方的效率低下。第三，购买程序缺乏制度化保障。在南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的案例中，政府与服务承接方不存在依赖关系，政府选择承接方是根据承接方的良好声望，是一种指定购买，并没有按照规范的程序购买服务，突出了该模式缺乏公开透明规范的购买流程这一缺点。政府向社会组织购买公共服务总体上处于成长阶段，从政策层面和实践层面来说，都需要更进一步深入研究和完善。本文通过对南京市鼓楼区政府购买居家养老服务例子的研究，简单分析了独立关系非竞争性购买模式及其困境，但未根据案例实际困境提出可行性建议，这有待在以后的学习工作中进行探讨。
