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1、1广州市番禺区人民法院广州市番禺区人民法院20102010 年行政案件司法审查报告年行政案件司法审查报告为加快推进依法行政进程，充分发挥人民法院在法治番禺建设中的职能作用，更好地实现人民法院“为大局服务、为人民司法”的工作主题，有效化解行政争议，有力推动经济社会发展，维护社会和谐稳定，我院对 2010 年审理的行政案件进行了梳理，分析了行政机关在行政执法中存在的问题、败诉的原因，并对新形势下如何促进依法行政提出意见和建议。现将有关情况报告如下：一、一、20102010 年度行政案件的基本情况及特点年度行政案件的基本情况及特点近年来，我院在区委的正确领导、区人大的依法监督、区政府及社会各界的大力
2、支持下，充分发挥行政审判职能作用，监督、支持行政机关依法行政，依法保护行政相对人的合法权益，为我区经济科学发展、社会和谐稳定做了大量的工作。2010 年，共审结行政案件 443 件，判决维持具体行政行为 118 件，占审结案件数量的 26.6%，有力支持了行政机关的依法行政；撤销、变更被诉具体行政行为、确认违法或无效55 件，占审结案件数量的 12.4，依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益；经法院协调，原告自动撤回起诉的 225 件，占审结案件数量的 50.79%，有效化解了人民群众与政府之间的矛盾；以驳回起诉或其它方式结案 12 件，占审结案件数量的 2.7%。其中涉港案件 1 件，涉外
3、案件 1 件。2010 年，我院共受理行政机关及权利人申请执行的行政2非诉执行审查案件 749 件，结案 749 件，结案率为 100；其中准予执行 741 件，不予执行 8 件；全部案件均在审限（30 日）内审查完毕，涉及标的金额高达 5961 多万。 行政案件的主要特点如下：（一）行政（一）行政诉讼总诉讼总量量较较大，案件大，案件类类型相型相对对集中，民生集中，民生问题较为问题较为突出。突出。2010 年，我院行政诉讼案件数量较大，案件类型相对集中。审结的 443件案件中，涉及行政处罚的 10 件，行政许可的 2 件，行政裁决的 112件，行政强制措施的 19 件，要求履行义务的 1 件，
4、要求履行法定职责的 95 件，不服涉及村民福利待遇行政决定的 204 件。案件涉及公安、土地、环保、劳动和社会保障、水利、规划、拆迁、房屋登记、“外嫁女”村民福利待遇等多个行政领域。从受理的案件看，行政诉讼案件多发于“外嫁女”村民福利待遇、环保、房屋登记、拆迁等与民生密切相关的领域及公安、镇政府等行政领域。民生类案件涉及人民群众切身利益与生存状况，诉讼人数众多，处理难度较大，极易引发群体性事件。（二）行政机关（二）行政机关败诉败诉率偏高，部分行政机关的率偏高，部分行政机关的执执法水平有待提高。法水平有待提高。2010 年我院审结的 443 件一审行政诉讼案件中，判决全部撤销具体行政行为的 43
5、 件，部分撤销具体行政行为的 3 件，变更具体行政行为的3 件，责令履行法定职责的 2 件，确认违法或无效的 4 件，行政机关败诉率为 12.4%。需要说明的是，在撤诉案件中，无论是原告主动撤诉，或者是行政机关改变行政行为后原告撤诉，行政机关的具体行政行为大多存在一定的瑕疵，经法院释法答疑、积极协调后，取得了原告的谅解。3（三）（三）协调协调撤撤诉诉率上升，五成案件得到有效化解。率上升，五成案件得到有效化解。近年来，我院解放思想、转变观念，十分注重行政审判方式的创新，非常重视行政协调在化解行政争议中的特殊作用。我院在坚持合法性审查的同时，加大协调工作力度，注重对行政争议的有效化解，行政机关配合
6、法院化解行政争议的意识逐渐增强。2010 年，在所审结的 443 件案件中，经法院协调，原告主动撤诉或者行政机关在诉讼过程中改变具体行政行为后原告撤诉的案件达 225 件，协调撤诉率为 50.79%，位居广州市两级法院第一位。上述情况表明，通过协调和解解决行政争议，已经成为行政机关和人民法院的共识，行政行为利益相对人、相关人也乐于接受。人民法院在行政机关的配合和支持下，通过协调和解解决行政争议，取得了较好的法律效果、社会效果和政治效果。（四）（四）纠纷纠纷化解化解难难度加大，信度加大，信访访形形势严势严峻。峻。由于行政案件双方当事人法律地位具有不平等性，再加上当前社会深层次矛盾凸显，致使行政案
7、件办理难度较大。在行政非诉案件的执行过程中，因这些案件均涉及人民群众的切身利益，尽管法院尽最大努力给予执行，但部分案件执行效果不佳。行政诉讼面临着前所未有的困难和压力，稍处理不慎，就会引发当事人上访，造成社会不稳定。信访案件类型涉及土地、房屋拆迁、历史遗留问题等，且信访案件所涉及的范围及数量均有逐步扩大的趋势，情况越来越复杂，仅通过行政诉讼难以解决问题，必须依靠党委政府的大力支持，充分利用各种社会资源，才能有效化解矛盾。4（五）行政机关配合行政（五）行政机关配合行政审审判工作意判工作意识识增增强强，行政机关与人民法院，行政机关与人民法院良性互良性互动动成效成效显显著。著。近年来，我院主动加强与
8、行政机关的联系，采取多种形式加强良性互动，不断优化行政审判司法环境，对行政机关提高依法行政的水平发挥了积极的作用。2010 年，在行政审判中，我院对于行政机关在管理上或者执法活动中的存在问题，与有关行政机关进行沟通，有针对性地提出司法建议，指出其违法之处和存在问题，使其在以后的执法过程能够引起注意并予以纠正。2010 年，我院行政庭与区政府法制办沟通协调，先后两次召集各镇街、司法所召开座谈会，确保镇街一级政府在处理外嫁女案件时依法行政，同时进行外嫁女案件的诉前调解工作，取得了良好的法律效果和社会效果。一些行政机关在作出具体行政行为时，也专门邀请我院领导和行政庭的审判人员就涉及的法律知识进行咨询
9、，力求做到稳妥慎重、合法合理。行政机关理解、支持行政审判工作的情况增多，不少行政争议在行政机关的大力配合下通过协调得到妥善解决，行政与司法良性互动的局面初步形成。二、行政机关行政执法中存在的主要问题二、行政机关行政执法中存在的主要问题（一）收集、（一）收集、调调取、核取、核实实、采、采纳证纳证据不据不规规范。范。调取、核实证据，将主要证据向相对人出示，听取相对人对证据的意见，依查证属实的证据作出具体行政行为是依法行政的前提和基础。但从行政机关败诉的情况来看，行政机关调取的证据不规范、不全面，没有听取相对人对证据的意见，即使听了，也无视相对人的意见，或者对关键证据不固定，导致作出的具体行政行为因
10、缺乏客观事实根据而被判决撤销或者确认违5法不在少数，此种情况主要集中于行政处罚、行政登记、行政裁决、行政确认等类型案件中。（二）具体行政行（二）具体行政行为违为违反法定程序。反法定程序。重实体、轻程序是行政机关行政执法中较为普遍存在的问题。有些行政机关在实施行政行为时，忽视法律的程序规定，造成行政管理相对人对行政机关执法的公正性、合法性产生质疑，从而引起行政诉讼。主要表现为：不出示执法证件；不告诉相对人法定的权利和义务；剥夺或变相剥夺相对人的陈述权、申辩权，有些行政机关作出行政处罚时虽告知了行政管理相对人有陈述、申辩权，但未按规定保障相对人行使权利，或者不给相对人行使权利的时间和机会，使相对人
11、的陈述、申辩权流于形式；剥夺利害关系人的参与权、知情权；剥夺相对人或者相关人员要求听证的权利等。（三）不依法履行或拖延履行法定（三）不依法履行或拖延履行法定职责职责。 。因行政机关不依法履行或拖延履行法定职责而导致败诉的行政案件，问题较多。如一些行政机关不按法定期间积极作为，不依法履行职能，使相关的公共管理缺失，给经济社会发展带来不利影响和后果。（四）（四）具体行政行具体行政行为为适用法律、法适用法律、法规规出出现现偏差。偏差。正确全面地适用法律，是行政机关作出的具体行政行为合法有效的一个重要组成部分。但行政机关在行政执法中有的不能全面正确适用法律法规，主要表现为：一是不能准确把握立法本意和所
12、适用法律调整的对象和范围，导致适用法律错误；二是对事实定性不准，导致适用法律错误；三是不能全面把握所适用的部门法律体系，导致适用法律不全面而出现错误；四是违反适用法律法规的基本原则，有的只引用禁止性条款，不引用罚则6条款，有的只引用罚则条款，不引用禁止性条款；有的在下位法与上位法冲突时，适用了下位法，在特别法与一般法冲突时，适用了一般法，或者适用低层级规范性文件；五是适用法律表述不明，笼统表述为“有关规定”等，导致具体行政行为因适用法律错误而被撤销。（五）行政行（五）行政行为为自由裁量不当。自由裁量不当。不适当行使自由裁量权的行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，行政行为实质上不公正，
13、从而导致败诉。一是行政处罚与相对人的违法行为不相适应，明显偏重或者偏轻。如有些行政机关对违章行为不考虑起因和具体情节，不引导教育，能协调不协调，一律顶格处理，使相对人产生不满。二是同样情况差别对待，如在同一行政处罚案件，双方均有责任和过错，只处罚一方，导致对抗升级，矛盾激化。 三、行政机关败诉的原因分析三、行政机关败诉的原因分析行政机关败诉的原因主要集中于以下几个方面：（一）有的行政机关（一）有的行政机关习惯习惯于于传统传统思思维维和做法，和做法，依法行政依法行政观观念和意念和意识识淡薄。淡薄。有的行政机关重实体，轻程序，重领导意志，缺乏公民意识，忽视对公民合法权益的维护和保护。因此，在具体的
14、行政执法过程中，有的行政机关习惯于传统思维和做法，依法行政观念和意识淡薄，依法行政意识不强，侵犯行政相对人、相关人的实体权利和程序权利，引发行政争议形成诉讼。有的行政机关执法人员在执法过程中很少听取百姓的意见和呼声，很少考虑客观实际和社情民意。有的行政决定不经过科学论证，不注重社会效果，致使行政决定缺少可信度，缺乏公正性，为此，付出了更大的社会成本，影响了经济社会发展，影响了社会和谐7稳定。（二）有的行政机关从源（二）有的行政机关从源头头上化解行政争上化解行政争议议的意的意识识不不强强，解决，解决实际实际问题问题的力度不的力度不够够。 。随着我国法制建设的完善，法治进程的推进，无论是公民还是法
15、人，其主体意识、权利意识不断增强，传统落后的行政方式已不适应多层次、多领域、多主体的利益需求和平衡，单靠司法手段和事后行政救济解决大量的行政争议已不能保证和维护社会的和谐与稳定，也谈不上科学发展。因此，化解行政争议必须从源头上开始，这就要求行政机关无论在作出全局性决策还是在作出具体行政行为之前，应考虑各方主体利益的实际平衡，预防和避免产生行政争议。实际工作中，一些行政机关缺乏从源头上化解行政争议的意识，对预防和解决行政争议的根本性、基础性的工作不够重视，不着力，不善于在具体行政行为中寻找和发现矛盾，寻找各方主体合法权益的平衡点；有的忽视对相对人、相关人的合法权益的保护，行政决策没有取得人民群众
16、的了解、理解和认同，导致矛盾激化。（三）有的行政机关（三）有的行政机关应诉应诉不不积积极，案件沟通极，案件沟通协调协调渠道不渠道不畅畅。 。有的行政机关对行政诉讼有抵触情绪，应诉不积极，在法定期间内不提供书面答辩，不提交作出具体行政行为的法律依据和事实证据，也不向人民法院提出书面的延期申请。有的行政机关不但法定代表人不出庭，本行政机关也不派人员出庭，只委托代理人出庭，而律师出庭往往仅仅从法律技巧上应诉、答辩，而对行政行为作出的背景信息不够了解，不能通盘考虑问题，案件沟通协调渠道不畅，不利于矛盾的化解和纠纷的解决。还有些行政机关对行政案件胜诉与否不在乎，胜不清楚、败8不明白，有经验得不到发扬光大，有教训得不到总结吸取。致使行政与司法的案件沟通协调渠道不畅，达不到通过诉讼监督、指导、提高行政执法水平的目的。（四）有的行政机关（四）有的行政机关执执法水平有待提高，法水平有待提高，执执法能力有待增法能力有待增强强。 。近年来，行政机关的行政执法水平、执法能力有了很大的提高。特别是2008 年以后，已没有出现因不制作法律文书、不交待权利、没有证据、不适用法律等行为而导致的行政诉讼。但仍有部分
