跟踪审计研究

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1、跟踪审计管理研究跟踪审计管理研究 以以 C C 市为例市为例【摘要摘要】跟踪审计是广大审计人员在审计实践中探索出的一种行之有效的“跟进”方式，是审计方式的创新，是实践温家宝总理“跟进”理念和“免疫系统”理论的根本要求，其核心在于服务大局、关口前移，克服审计的滞后。本文旨在立足我国跟踪审计理论和实践发展现状，在借鉴前人关于审计管理和跟踪审计研究成果的基础上，运用系统管理、目标管理和全面质量管理等现代管理理念，结合近年来C 市各级审计机关开展跟踪审计以及对跟踪审计管理的实践和探索，通过对跟踪审计管理一些内涵性问题的研究，从管理的视角研究跟踪审计工作的一般规律，重点研究跟踪审计项目产生机制、组织实施

2、管理、风险管理、成果管理等问题，研究的目的在于构建科学的跟踪审计管理模式，解决跟踪审计管理在审计实践中的应用问题。【关键词关键词】 跟踪审计 管理 研究第第 1 1 章章 导论导论温家宝总理在政府工作报告中指出：强化监察、审计等专门监督， 行政权力运用到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审 计就跟进到哪里。这是党中央、国务院对国家审计履行职责提出的新 要求、赋予的新任务。“跟进”是实践“免疫系统”理论的根本要求。 “跟进”的核心是服务大局、关口前移，克服审计的滞后性。审计 “免疫系统”理论的核心是发挥预防、抵御、揭露的功能，保障经济 社会健康运行，建立与完善权力制约与约束机制。审计“

3、跟进”的要 求与“免疫系统”功能的观点在实质上是一致的。只有及时“跟进”， 才能充分发挥“免疫系统”功能，才能实现审计法赋予维护国家 财政经济秩序，保障国民经济和社会健康发展的宗旨。跟踪审计是广 大审计人员在审计实践中探索出的一种行之有效的“跟进”方式，是 审计方式的创新，加强对跟踪审计管理的研究，是确保实现跟踪审计 目标的关键所在和重要保证，同时也是更好地发挥“免疫系统”功能 的内在要求。本文旨在立足我国跟踪审计理论和实践发展现状，借鉴前人关于 审计管理和跟踪审计研究成果的基础上，结合近年来 C 市各级审计机 关开展跟踪审计以及对跟踪审计管理的实践和探索，从管理的视角研 究跟踪审计工作的一般

4、规律，通过对跟踪审计管理一些内涵性问题的 研究，运用系统管理、目标管理和全面质量管理等现代管理理念，重 点研究跟踪审计管理的一般规律性问题。研究方法上，本文主要采用 实证研究与规范研究相结合的方法，综合运用文献研究法、比较分析 法、访谈法、理论分析法等。第第 2 2 章章 理论基础和文献综述理论基础和文献综述2.1 跟踪审计管理研究的理论基础跟踪审计管理研究的理论基础2.1.12.1.1 免疫系统理论免疫系统理论刘家义审计长在五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出 “免疫 系统”理论。审计免疫系统论认为国家审计的本质是国家政治制度体 系中内生的“免疫系统”，它主要是维护和促进国家政治制度中的责

5、任关系的履行。免疫系统的预防、揭露、抵御三大功能作用相互联系、 相互依存。“免疫系统”功能作用的发挥，审计机关必须要以主动性 来扩大发现问题的能力、以预防性来提前感受风险、以整体性来看待 问题对全局的影响、以宏观性来进行分析和判断、以公开性来促进整 改与规范。这是审计作为经济社会运行“免疫系统”的基本要求和总 体思路，也是加强跟踪审计管理的指导思想。2.1.22.1.2 现代管理工具现代管理工具跟踪审计管理必须借鉴和应用现代管理科学中被证明了行之有效 的管理工具，包括系统管理、目标管理、全面质量管理等。 系统管理的基础是系统论。系统论的基本思想方法，就是把所研究 和处理的对象，当作一个系统，分

6、析系统的结构和功能，研究系统、 要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题。 系统论的方法研究跟踪审计管理，不但要研究跟踪审计管理的要素， 诸如审计计划管理、审计质量管理、审计资源管理等，而且要从一体化的角度研究跟踪审计整合的系统，同时还要研究跟踪审计管理与审 计所处的体制机制制度环境。 目标管理强调组织群体共同参与指定具体的可行的能够客观衡量 的目标。现代管理大师彼得德鲁克认为，如果一个领域没有特定的 目标，这个领域必然会被忽视。如果没有方向一致的分目标指示每个 人的工作，则组织的规模越大，人员越多，专业分工越细，发生冲突 和浪费的可能性就越大。组织每个管理人员和员工的分目

7、标就是企业 总目标对他的要求，同时也是员工对组织总目标的贡献。只有完成每 一个目标，组织总目标才有完成的希望。跟踪审计管理的总体目标自 然是保证审计质量，降低审计成本，控制审计风险，提升审计成果。 在跟踪审计管理领域运用目标管理理论，就是将此总目标层层分解并 辅之以相应的激励措施，使各项分目标顺利完成进而使总目标顺利达 成。 全面质量管理（TQM）的基本内涵是指一种以顾客和绩效为管理导 向，通过组织成员参与，运用各种科学方法和手段不断改善工作流程 来提升产品和服务质量的现代管理模式。TQM 的很多核心理念可以直接 融入跟踪审计管理，如“顾客服务导向”理念，服务是跟踪审计的基 本理念，寓服务于监

8、督之中,增强审计的服务性是对跟踪审计的基本要 求。又如“绩效导向”理念，跟踪审计是一种审计资源占用量很大的 审计方式，因此，跟踪审计管理更加强调绩效导向，要将有限的审计 资源效用最大化。再如“质量中心”理念，由于目前跟踪审计尚不成 熟与完善，且一般审计时间跨度都较大，审计的广度与深度也得到了 拓展，所以审计质量不仅关乎跟踪审计效果和目标的实现，也从根本 上事关跟踪审计自身的合法性与合理性。又如跟踪审计管理的“持续 性改进”理念。跟踪审计是尚处于探索阶段的审计方式，对它的管理 也处于探索中。这种管理的探索是持续性改进的，即在跟踪审计实施 过程中要根据不断出现的新情况、新问题，及时分析原因并提出改

9、进 措施，并通过这种方式推动跟踪审计得到不断的改进与提升。 2.2 国内外跟踪审计管理研究成果国内外跟踪审计管理研究成果国外没有完全对应的跟踪审计方式，概念上比较比较接近的是上 世纪九十年代后期，兴起于以美国、英国等发达国家为代表的“英美 流派”的立法型国家审计机关的一种“跟踪审计”（Follow-up Audit）。但其内涵与外延和我国跟踪审计不尽相同，其主要内容包括 事前建设计划（决策、勘察设计等主要工作的统称）审计和投资绩效 审计两个部分，从介入时间上看主要是“一前一后”，“一前”就是 建设计划审计，“一后”就是建设项目的绩效评估 11。 上世纪九十年代，随着西方发达国家审计对象的信息化

10、和审计技 术的发展，以及报告使用者对传统期间审计信息及时性和可靠性的日 渐不满，一种更加及时的审计模式应运而生，即持续审计(Continuous Auditing,CA)。持续审计旨在增强审计工作查错纠弊、防范风险的能 力，对被审计对象加大持续关注力度，提高审计效率和及时性，降低 审计风险。从内涵上说，持续审计和跟踪审计是契合的，持续审计可 以说是一种联网状态下的跟踪审计。 近年来，全国各地审计机关、研究机构纷纷对跟踪审计的理论和 实务进行研究和探讨，基于不同的理论基础，从不同的角度切入并展 开深入研究，取得了不少的成果，也为本课题组提供了丰富的研究素 材。 作为最早探索跟踪审计的领域投资审计

11、领域，也是跟踪审计 研究最集中、最深入的领域。各地学者、审计人员纷纷撰文研究建设 项目跟踪审计与传统审计方式的比较优势、角色定位、切入点、关键 点、风险防范和局限性研究等，提出了许多精辟的观点和精彩论断。 如常州市审计局曹慧明撰写的论建设项目跟踪效益审计，提出了 建设项目跟踪效益审计新模式，论证了建设项目跟踪审计效益审计模 式的优越性以及在现行审计体制下建设项目跟踪效益审计的重点，为 成功应对建设项目事后竣工决算审计面临的诉讼困扰，开创建设项目 审计新境界提供了新的思路。时现，朱尧平，薛蓓儿撰写的建设项 目跟踪审计路径选择，探讨了建设项目跟踪审计的实践背景、审计 模式选择等问题，剖析跟踪审计的

12、优势和可能遇到的冲突问题，提出 优化跟踪审计模式的种种建议，明确“跟踪审计”模式是建设项目审 计未来发展的主流趋势这一核心命题。部分研究者也看到了跟踪审计对审计资源的巨大占用，试图引入 风险导向审计的理念改造跟踪审计，如杭州审计局包晓东等在以风 险控制为导向的政府投资项目跟踪审计研究一文中，对建设项目跟 踪审计工作存在的风险进行揭示，并提出化解审计风险的对策。扬州 大学的孔凡勤在风险导向审计在建设工程跟踪审计中的应用讨论 了风险导向审计在建设工程跟踪审计中的应用的基础、可行性和局限 性，以及探讨建立以全过程跟踪审计为主、风险导向审计为辅的审计 模式。 部分研究者试图在管理学、公共管理学的加强，

13、江苏省徐州市审 计局屈哲、王小利等人在论公共管理体系下的政府跟踪审计管理 探讨了政府跟踪审计公共管理特点出发，阐述了公共管理体系下的政 府跟踪审计管理的战略职能、内部职能及外部职能，并提出了可行的 实践应用构想。贺荷的管理学视角下跟踪审计的组织管理结构设计 从管理学的角度对工程项目跟踪审计组进行组织管理结构设计的必要 性、原则、内容及选择等方面进行了论述。 “免疫系统”理论提出后，许多研究者将跟踪审计置于“免疫系 统”理论框架下，研究其发挥“免疫系统”功能的运行机制。耿道乾 （2009）、张兴瑞（2008），王谦华（2009）等人撰文探讨了跟踪审 计发挥“免疫系统”功能的必要性、可行性和运行机

14、制。浙江省审计 厅课题组关于跟踪审计的几点思考一文，从审计目标与管理重点、 审计对象与组织方式、审计成果与项目优选、质量控制与考核评价等 四个方面阐述了跟踪审计的组织管理中应把握的几个问题。 可以看到，我国跟踪审计尚未形成系统、完整的理论框架和规范 的操作指南。当前，审计理论界和实务界对跟踪审计的研究角度各异， 都取得了一定的成果，但也存在许多不足，主要表现为： （1）当前跟踪审计的研究比较侧重于固定资产投资审计领域，研 究的重点大多关注与传统竣工决算审计的比较优势、实施程序、审计 重点内容、关键控制点（介入时点）、技术方法、风险控制等某个或 某几个方面，侧重于跟踪审计实施研究，较少有系统的跟

15、踪审计管理 研究。 （2）跟踪审计的实践探索先行于理论研究，对于地方审计机关的 跟踪审计管理进行系统地研究尚不多见。第第 3 3 章章 跟踪审计管理内涵及其相关内容跟踪审计管理内涵及其相关内容内涵是指一个概念所概括的思维对象本质特有的属性的总和。加 强跟踪审计管理，必须首先深入理解跟踪审计管理的内涵，进而理解 其特有的本质属性，并以此为切入口进行有针对性的管理。3.1 跟踪审计管理的含义和构成要素跟踪审计管理的含义和构成要素根据前人的探索和我们自身的研究，我们给跟踪审计管理下一个 基本的定义：跟踪审计管理是指在一定的环境下，审计机关及其审计 作人员旨在提高跟踪审计的效率和效果，实现一定的审计目

16、标，运用 现代管理理论与方法，对审计机关持续监督、适时评价和及时反馈被 审计单位或某一特定的政策、项目和资金等事项的真实性、合法性、 效益性的活动进行计划、组织、指挥、协调、控制的过程。 跟踪审计管理的主体不仅仅是审计机关，还包括了其审计人员。 跟踪审计管理是一项系统工程，从全面质量管理的理念来说，跟踪审 计管理是一个全员参与的过程；从组织结构的特殊性来说，跟踪审计 涉及涉及面广、周期长、流程较复杂，管理的层级和幅度长相应地延 伸和扩展，具体审计项目、审计事项负责人也相应地成为审计管理的 主体。 跟踪审计管理的客体，即审计机关对被审计单位或某一特定的政 策、项目和资金等事项的真实性、合法性、效益性进行持续监督、适 时评价和及时反馈的活动本身。 跟踪审计管理目标是旨在提高被审计单位的绩效，实现一定的审 计目标。德鲁克认为目标管理和组织管理必须同时进行，相互为用。 根据审计目标与项目特点加强审计管理，是跟踪审计项目成败的关键。 跟踪审计目标的确定，决定了跟踪审计计划管理、组织实施和质量管 理等各个环节。 跟踪审计管