张睿丽：议会政治：宪政民主的运作

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1、张睿丽：议会政治：宪政民主的运作张睿丽：议会政治：宪政民主的运作【摘 要】 近代以来，在西方国家宪政民主政治的确立的过程中，议会政治作为西方 国家宪政体制的基本运作形态也逐渐确立并日臻完备，议会政治的运作，遵循着民主原则、 代议原则、分权原则和程序原则，充分反映宪政民主的精神内核。【关键词】 议会政治 宪政 民主众所周知，自近代以来，议会发展成为极具影响力的政治机构，议会制度也已成为各 国政治法律的重要组成部分，议会政治作为近现代国家的宪政民主政治的基本运作形态， 更是大多数国家政治体制运行的核心。关于议会政治的研究，也就成为宪政民主政治的显 著的、不可或缺的内容之一。美国学者 A?R?拉德克

2、利夫-布朗认为：“科学最重要的任务，亦为长期的任务，就是 要找到作分析的正确的概念。”1本文所界定的议会政治的概念，借鉴了林尚立关于政治 形态的概念，把议会政治看作一种政治形态。所谓政治形态是指：“在一定社会形态下， 政治上层建筑与经济基础和社会意识形态相互作用所形成的、以政治权力为中轴的政治生 活的总和。政治形态概念不仅是一种静态性、状态性的描述，而且是一种动态性、过程性 的描述。”2所谓议会政治，是指以议会为中心的，议会与政治体系之间相互关系产生的 一种政治形态。广义的议会政治相当于“民主政治”，但本文讨论的议会政治是狭义的议 会政治，它只是整个民主政治体系的一个组成部分。从这一层面上说，

3、任何国家，只要有 议会，就都存在议会政治。议会政治是由多重要素有机统一在一起的动态的、发展的政治形态，根据议会政治的 概念，构成议会政治的要素主要有议会、议会制度、议会制度的运作及与其它政治体系的 互动以及议会意识形态。一个国家只要具备了上述基本要素，就可以认定为出现了议会政 治。至于议会政治的社会基础是否广泛，其生成方式是否具有民主性，其运行机制是否完 善等，则属于议会政治的外延范畴，这些特征只有到议会政治发展到高级阶段才可能具备。议会政治这一概念主要包含下列含义：其一，由公民选举出自己的代表组成的国家权 力机关议会，作为国家政治上层建筑中的权力实体之一，在国家政治结构中占据重要 地位，并在

4、国家政治生活的实际运作中能够发挥突出甚至主导作用。其二，以议会为核心 的议会制度是议会自身结构形式和议会权力实现的结构形式的总称。议会制度是近代资本 主义政治制度核心构件。其三，议会政治的基本内容是政治权力实现的过程，主要围绕政 治权力对社会资源的有效分配这个核心而展开。具体体现为议会与其它政治机构在互动中 实现政治统治的过程，及其相互之间形成的特定的运作关系，如议会与总统制、议会与内 阁制、议会与选举等。其四，议会政治不是单纯地表现为一种制度形态，还有思想与文化 要素与之配合。议会政治的发展水平和发达程度与某个国家特定的经济、政治和文化进程 紧密联系。世界各国，包括西方国家之间，由于各自所处

5、的经济、政治和文化基础虽有共 同之处，也还有一些差异，因此各国议会政治的内容既有共同的特征，还表现出许多明显 的差别。如上所述，我们认为，只要具备了议会政治的诸要素，就可以认为出现了议会政治。 总体而言，在实行议会政治的国家中，都有与其政治体系相对应的议会政治，但在具体的某一国家政治体系中，议会政治的具体形式可能是不一样的，这不但同议会政治本身所具 有的相对独立性有关，还与不同社会状况下的不同社会的经济关系，因生产力发展水平差 异而出现的多样性密切相关。不论其在各个国家的具体表现形式的差异，它们都反映了议 会政治的共同的本质特征。第一， 议会政治是民主政治议会政治作为现代政治的最重要的政治形态

6、，它与传统政治（尤其是君主专制政治） 的主要区别在于，议会政治以追求民主作为其核心价值目标。相对于君主专制政治的君主 主权原则，议会政治是主权在民原则的体现，人民主权是议会政治的基础和目标。主权一词，源于拉丁文 superanus，其意思是较高的、最高的。法国政治思想家不丹开 创了近代的主权学说，他定义“主权是一个国家进行指挥的、绝对的和永久的权力”，是 “超乎公民和臣民之上，不受法律限制的最高权力。”3主权是国家的本质特征，具有空 间上的最高性和时间上的恒久性。主权问题关涉到国家最高权力的归属问题。君主主权论 者认为，主权凌驾于人民之上，其权威不受法律限制，最高主权应控制于君主手中，君主 被

7、赋予无限的权力。与此主张相反，英国政治思想家弥尔顿则认为，所有的国王都是人民 “根据一定的条件托付给他的权力的。既然只是人民托付给他，一旦国王不遵守这些条 件权力就必须交还给人民，”“一切权力的源泉一向是来自人民更确切地说，一 切权力、权威和职衔，全都来自全体人民，尤其是那些为人民的利益而筹划和制定的东西 更是如此。”4法国政治思想家卢梭明确提出并论证了主权在民的理念。在自然权利说和 社会契约论基础上，卢梭指出，主权即公意，这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并 且构成宪法性法律。国家是由人民恪守公意而以协定契约的方式组成，其权力应属于人民， 并为公意所引导。马克思在批判黑格尔的君主主权思想时

8、，也曾以人民主权思想作为反对 封建专制主义的武器。他指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反的， 国王的主权是以人民的主权为基础的。”5可知，主权在民原则蕴涵着这样的思想，国家 最终的、至高无上的控制权主权由人民掌握。“在一个民主国家中，国权必须出自人 民，而不能出自一个处在人民之外、凌驾于人民之上的人或机构。”6“他们必须完全握 有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。” 7即杰斐逊所谓的“人民的声音就是上帝的声音”。主权在民把国家权力归属于人民，彻 底否定了君主的绝对权力。议会政治是民主政治，首先，主权在民原则是议会政治的首要原则，它既明确了

9、国家 主权的归属，也是议会政治合法性的理论来源。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现 存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。8主权在民原则认定权力合法性的源泉来 自人民，而不是来自君主、贵族集团或任何其他团体；国家只能是人民自由协议的产物。 “一切主权的根源在于国民。没有一个团体，没有一个人，能够使用那不是由主权 明白授予的权力。”9“在专制国家里只有一个爱国者，就是专制君主自己。”10而 主权在民体现的是全体成员或人民全体的意志或意见。是“民意的统治”，“通过人民来 治理人民”。1789 年法国人权宣言第三条规定：“国民是一切主权的渊源”，魏玛宪 法第一条表述为：“国家主权由国民行使”，

10、即是在比利时、日本等保留君主制的国家， 也采取主权在民原理。议会政治的首要原则即是保证国家的主权充分持久地保留在全体民 众手中。国民选出一个人民代议机关，这个机关的意志被视为全体人民的意志，法律即通 过它的决议而制定出来。“议会代表着全体国民本身，并以此身份颁布经公开辩论和议决而成立的法律亦即支配着整个国家生活的理性的、公正的一般规范。”11 “不难表 明，理想上最好的政府就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种 政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上 参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”12其次，议会政治是否定绝对君主专制

11、政治的产物。议会政治是作为限制王权、反对专 制统治而出现的。近代以来，资产阶级的需求不断扩大，他们不满针对绝对王权主义提出 的原则和规范，将矛头对准以君主专制原则为基础的具体的存在着的国家制度，要求确立 一系列同样具体的、以另外的方式构成的政治制度。在反对强大的君主制的政治斗争同时， 不断扩大“人民代议机关”的权利，亦即不断扩张、延伸议会的权力和权限，其最终结果 和政治上成果就是议会政治取代君主专制政治，体现最高主权的立法权由人民议会而非由 君主掌握；人民始终保持对违背人民利益的政府包括君主的权力的收回权。再次，议会政治表现为人民的政治参与，人民实行对政府的控制与监督。政府是由人 民建立的，因

12、而人民拥有国家的主权，人民通过定期的选举来授予和收回政府的权力，同 时，人民有权知道政府在做什么。在反对强大的君主政府的政治斗争中，人民代议机关的 参与是法律的权威标志，这种参与最终成为决定性的标准。可以这样理解：凡是在人民代 议机关的参与下形成的东西就是法律。于是，法律的统治就意味着人民代议机关的参与， 或者最终意味着人民代议机关的统治。议会政治是一种参与性、大众化公民政治，“民主 是一种政治体系，其中所有成年公民可以广泛分享参与决策的机会。”13人民对政治生 活的参与不仅是个人利益的必要保护，还可培育、造就信息灵通、负责的和发展的公民意 识，政治参与对于个人能力的“最高的、和谐的”发展不可

13、或缺，人民参与政治过程与否 是区别专制与民主的标志。总之，国家政权设置的核心是主权的归属和主权的实现方式。议会政治作为一种近代 重要的政治形态，规定了国家权力的归属，规定了掌握国家权力的人民以何种方式实现自 己的权力。第二，议会政治是代议政治。议会政治所秉承的主权在民原则不但确定了主权的归属问题，而且规定了主权所有者 实现自己主权的形式。“所谓议会制度或代议制度，即是议会得行使国家最重要的职权的政体。”14议会 政治不同于专制政治，二者价值取向殊异，且在专制政体之下，代议机构议会常不存 在，或者虽存在，亦无重要职权；而在纯粹民治政体，即如古代希腊和罗马的直接民主政 治之下，则国家一切重要职权均

14、由国民大会直接行使，代议机构议会亦不存在。议会政治不同于古代希腊、罗马时期的直接民主政治，是间接民主政治。由于主权由 全体人民共同行使，组成人民的全体都参加到对公共事务、国家事务的决策程序中来，在 直接民主制下，“民主权力只能由公民亲自和直接地去行使，还不知道将投票箱送到各地， 或把各地的代表选送到首都的民主操作方法”。15直接民主制下的政治运作方式无法应 对人口众多，疆域广袤的近代国家，其物质技术的限制和难以承担的巨额社会成本，使之 缺乏可操作性。当这种直接民主在地域广大的国家一级无法操作的时候，必须发明出一种行使社会共同体权力的新方式，这就是代议制度。正如“代议制”的倡导者潘恩所言，通 过

15、“把代议制嫁接到民主上”，“就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大 小的领土与不同数量的人口的政府体制”16。詹姆斯?密尔称道，代议制民主甚至可以被 夸赞为“现代的伟大发现”，在代议制民主中，“所有的困难，不管是思辨的还是现实的， 都可以找到其解决办法”。因此，平民政府的理论和实践就摆脱了它传统上与小国和城市 的联系，把自己扩展成了正在崛起的由民族国家构成的世界的合法信条。17在现代条件 下，“理想上最好的政体”是代议民主制，它提供监督和控制中央集权的机制，保证被治 者中的每个人都在政府中享有发言权，在此制度下，人民“通过由他们定期选出的代表行 使最后的控制权。”18近现代大多数国家

16、都实行议会政治，将之作为主权实现的方式。议会政治意味着，由 人民选举的代表来行使国家的最高权力，这是近现代民主政治的核心19。近现代民主政 治给人类政治生活带来的根本变化之一是，统治与被统治的关系不再基于统治者的优异品 质，而是基于人民的同构型“统治者或治理者的权力或权威并非来自某些更高的、人 们所不能企及的品质，而是仅仅出自被统治者或被治理者的意志、委托和信任”。20议 会政治的一个特点，体现在关于“代表”的概念上，它与中世纪时认为国王是国民的代表 或受委托者的虚拟概念不同，而是一个现实性的概念。代表观念的形成，即一个人、若干 人或一个团体能够选举他们的代表，授权他来表达自己的意志，行使自己的权利，代表所 表达的意志就被视为他们自己的意志；代议机构的概念，即由选自全国各个等级和团体的 代表组成的代议机构做出的决定就被视为整个共同体的决定。也就是说，为使国民的代表 成为国权的担当者，须有一个能具体体现其代表性质的保证制度。近代的议会，至少有一 个院的议员是通过选举