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1、当前基层土地违法案件的形势及遏制措施（张家港保税区国土分局，苏州 张家港 215600 ）土地资源是不可再生的资源，土地资源的保护工作关系到我国经济社会的发展和人民的生存，关系到社会的稳定，也关系到我国生态环境的保护和改善。但近年来，随着我国经济的迅猛发展，土地成了一些地方政府发展的重要经济来源，建设用地供求矛盾日益突出，大量土地特别是耕地被占用，给我国的耕地保护政策带来了极大冲击，而老生常谈的“土地执法难”问题也变得更为现实和复杂。笔者通过对所在市、镇及园区土地违法情况的初步调查，浅显分析当前基层土地违法的表现形式及其产生原因，并提出一些可操作性较强的应对措施。1 当前基层土地违法的表现形式
2、从我园区情况看，近年来，由于不断强化土地资源意识和资产意识，加大土地执法监察力度，土地管理工作逐步走向规范化、制度化，土地违法现象大大减少，但仍存在部分违法行为，其主要表现形式：1.1 未批先用“先上车后买票”是当前土地违法的普遍现象，一些企业或个人在未经办理任何土地手续，甚至不符合土地利用总体规划的情况下侵占农用地搞建设。1.2 边批边用一些基层政府以及用地单位错误认为，交了报批费，建设用地材料也已上报，批文下来是迟早的事，因此可以占地建设了，由此造成边批边用违法事实。1.3 少批多用部分企业或个人总想“钻空子”， “占便宜”，用地批准后，往往不按出让合同的合法面积建造，而是随意扩大用地范围
3、，侵犯了周边土地权属者的权利。1.4 以租代征一些基层政府及村委，违反“土地管理法”规定，将农用地出租给企业办厂牟利，以此规避依法审批需缴纳的相关规费及补偿费，而由此造成的耕地破坏在相当长的时期内是不可恢复的。1.5 擅自变更用途一些用地单位擅自改变已批土地用途，将办公用地、住宅用地改为商业等，从中谋取暴利，从而造成国有土地资产流失。2 违法用地存在的原因造成基层土地违法案件存在的原因很多，归纳起来，主要有以下几个方面：2.1 依法用地意识不强，违法行为认识不足“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，但一遇到个人、集体和部分地区利益与法律相冲突时，则往往采取利己的实用主义态度
4、。这是由于土地相关法律法规宣传广度、深度不够，没有引起社会各界的足够重视，对违法用地者难以形成舆论压力。加之一些基层国土部门对违法者往往采取罚款或补办手续了之，处理对事不对人，一定程度上助长了违法者的气焰。这些都在客观上导致违法者对自身违法行为认识不足，依法用地法律意识不强。2.2 经济利益驱动在市场经济体制下，经济已成为衡量工作成绩优劣，身份高低的一个重要参数，也是公民、法人或其他组织乃至各级政府所追求的一个首要目标。由于经济高速增长，城市快速发展，城乡结合部的土地价格不断攀升，用地企业纷纷抢占地皮。然而国家当前政策却是紧缩地根，用地指标相当紧张，一些企业在利益的驱动下，铤而走险，强行违章，
5、认为事情败露后执法部门一般也就是罚款或补办，机会收益还是大于风险成本，从而导致违法。因此，牟取经济利益是当前违法行为产生并蔓延的一个重要动因。2.3 土地管理法律法规不完善有关土地管理法律法规规定的制止土地违法行为的措施不明确，不具体，缺乏可操作性。如根据土地管理法第八十三条的规定“责令限期拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，建设单位和个人必须立即停止施工自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止”，采取制止措施的时间只能是在发出“限期拆除”的行政处罚决定之后。而对于制止的措施和手段，法律并没有作出明确、具体的规定，因此土地管理部门实际上对于土地违法行为无法行使强制执行权。2
6、.4 政府行为突出一些地方政府为增加财政收入，往往有批地的冲动。在长期的耕地保护任务与短期的任职“政绩”这一对远近利益之间，不少基层政府领导选择了后者，而忽视了前者，这可能与我国现行的干部任用机制也有一定关系。一些党政领导不能正确处理好经济发展与保护耕地的关系，没有真正担负起保护耕地的责任，在招商引资急于发展经济，“土地财政”急于追求政绩的压力下，往往忽视土地管理法律法规，出现违法用地，政绩工程，以及补偿安置不到位等现象。2.5 执法监察队伍能力有待加强目前基层土地管理部门执法监察人员素质参差不齐，工作能力有强有弱。同时，部分土地执法监察人员不能适应新的形势，工作策略简单，工作方法落后。作为执
7、法监察人员，政治意识不强，学习积极性不高，综合素质低下，作风不过硬，战斗力不强，是不能适应新形势下国土资源执法监察工作需要的。土地违法相关案件难处理之处在于，一旦房屋或建筑物建成，要恢复原状姑且不说物理上的难度多大，现实中也涉及更多工商企业或众多平民住户，所以再动迁或强制拆除就极其不易，操作阻力异常大，现实中往往也只能罚款或补办了事。因此，如何才能有效遏止土地违法行为的发生，要认真分析新形势下土地违法行为的特点和规律，转变观念，大胆改革，积极实践，实事求是，走出以预防为主，事前防范，事中制止和事后查处相结合的执法监察新路子，建立起具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体系和队伍，确保我国国民
8、经济可持续发展。3 针对土地违法的遏制措施3.1 加强宣传教育，形成依法用地的良好氛围一是各级党委政府、组织人事部门要把土地政策法规列入干部培训的重要内容，党校、干校与管理学院要开设土地政策法规课程，中小学教育尤其应当注意普及土地管理政策法规常识。二是通过报纸、杂志、广播、电视等新闻传媒，开展形式多样内容丰富的宣传，不仅要宣传节约土地、保护耕地的先进典型，也要揭露批评非法用地与破坏耕地的违法案件。三是基层国土部门平时也要注意对周围的百姓和群众进行“机会教育”，即有机会便向他们宣传与农村土地使用相关的土地政策法律法规。3.2 深化政府体制改革，从源头上抑制违法一是深化干部考核制度改革，只有从干部
9、考核和激励机制上树立“唯有科学发展才有前途”的意识，不给“只管届内政绩多，哪管后人无地立”的干部提拔重用的机会，才能有效化解地方经济增长与保护资源的矛盾。应对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价，作为考核干部政绩的重要内容。二是加快财税体制改革，让地方政府的事权与财权相平衡，让地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式，退出土地的具体交易。三是完善责任制度，地方各级人民政府主要负责人应该对本行政区内的土地管理负总责，实行政府的土地违法问责制度和责任追究制度。3.3 完善法律法规及相关政策，从制度上保证打击土地违法的“执行力”。一是有条件地赋予土地管理部门一定的强制拆除违法建筑权。建议在查处正在违法施工
10、的案件时，具有下列情形之一的，法律应赋予土管部门当场强行拆除违章建筑的权力以加大执法力度，解决执行难的问题。其一是农村村民未经批准，且不符合建房条件私自建房的；其二是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；其三是在基本农田上建房的。按现行法律规定，上述三类违法建筑只能予以拆除处罚，没有其他变通，因此既然拆除是必然的，制定简易程序当场处罚当场拆除可以减小执法成本，减少当事人的经济损失。二是部门配合，建立联席会议齐抓共管。由政府协调，与相关职能部门如市纪委、监察局、规划局等加强配合与协作，建立联席会议制度，定期召开碰头会，全方位构筑国土资源违法行为防控、查处网络。笔者建议，对于企业违法用地
11、，可以通过规划上不发选址，环保上不发环评等各部门联动的方式来全方位遏制。三是引入司法保障支持机制。国土部门与公安、法院实行联合办案，融公、检、法各部门职能于土地执法中，形成强有力的土地执法配套联动高压态势。有条件的可建立“土地 110”快速反应系统，加大土地执法力度。3.4 坚决执行动态巡查工作土地动态巡查工作在我市开展地较早也较好，已建立市、乡镇、村三级动态巡查机制，形成三级国土资源监察网络，将违法行为消灭在萌芽状态。动态巡查工作是建立以“预防为主”执法监察体制的关键，必须坚决加大动态巡查力度，早发现早处理，减少违法行为后续查处工作量，降低执法成本，减少重大国土资源违法案件的发生。3.5 采
12、取强制措施，加大查处力度，提高国土部门的权威性一是挂牌督办，严肃查处典型案件。对于违法占地数量较大、久拖不决或是影响恶劣的案件，国土部门要将其挂牌督办，以文件形式予以通报，向社会公布，并对承办具体案件的责任单位有关责任及时效作出明确的规定。二是“拆”字当头，让违法者“腿软”。在法规条例允许范围内，积极行使强制措施，依法对不听制止违法抢建的建筑物和其他设施直接强行拆除，对违法责任人进行依法处理。三是组织执法行动现场观摩。对违法现象相对严重的区域和对列入典型督办案件组织执法行动时，组织所在镇政府领导、村委干部群众以及周边村村民到执法现场进行观摩，以活生生的例子，以案释法，达到查处一处震动一片教育一方的效果。笔者认为，只有采取强制措施，执法才有威慑力，才能真正表明国土资源部门执法的决心，才能树立起法律的权威和执法部门的威信。3.6 狠抓队伍，夯基固本要切实抓好土地执法监察工作，必须建立一支忠于职守、通晓业务、严格执法、文明服务的土地执法队伍。一是要抓好思想政治教育，增强工作的事业心和责任感，解决不求进取、得过且过、玩忽职守等问题。二是要抓好政策法规教育，增强执法人员依法行政的法制意识,期开展法律培训，个案分析，提高监察人员的执法水平。三是要抓好职业道德教育，增强执法人员廉洁为本的自律意识，树立清正廉洁，一尘不染的良好风气。
