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1、1农村税费改革期待更大突破山东农村税费改革与农民负担问题调查分析以减轻农民负担为主旨的农村税费改革，是党中央、国务院为加强农业和农村工作做出的重要决策，是我国农村的又一次重大改革。我省农村税费改革在 2001 年经过部分县市试点的基础上，于 2002 年在全省全面推开。经过三年的改革实践，各地实施情况如何、农民负担减了多少、乡镇、村基层组织运转如何？最近我们对我省 4 市 5 县的 9 个乡镇、9 个村委会和 90 个农户进行了入户访问和问卷调查。通过调查，我们认为：我省农村税费改革已经取得很大成效，但一些深层矛盾仍未得到彻底解决，税费改革还需进一步向纵深推进。 一、税费改革工作进展顺利，取得
2、了明显成效 （一）这次税费改革力度大、政策落实好，农民负担确实减轻 从 5 个县（市区）的 90 个农户入户访问和问卷调查看，有 95%的农户认为这次税费改革力度大，政策在当地落实好，从制度上堵住了基层“乱收费”、 “滥收费”的口子，农民负担确实减轻。改革前的 2000 年 90 个农户人均缴纳各项税费 95.56 元；改革后的 2003 年人均缴纳各项税费 56.67 元，比改革前人均减少 38.89 元，减40.6%。再从全省 4200 个农户抽样调查情况看，2003 年我省农民人均缴纳各项税费 117.44 元，比改革前的 2001 年减 24%。广大农民实实在在感受到了负担的减轻，纳税
3、积极性较高，真心拥护农村税费改革。 （二）税费改革规范了农村分配行为，理顺了干群关系，促进了社会稳定 2改革前，基层干部很大一部分精力都用在催粮派款上，工作难度大，群众有抵触情绪，干群关系紧张。农村税费改革，从制度上规范了农村分配行为，使农村税费征管工作和分配关系迈向规范化，较好地解决了征管工作中的“以债抵税”、 “基层干部垫税”、 “随意多收、以支定收、强行收取”和“农民互相观望而迟交赋税”的问题。基层干部从催粮派款中得到解脱，有更多的时间和精力帮助农民发展经济，干群关系有了明显的改善，进一步增强了基层党组织的吸引力和凝聚力，提高了党和政府在人民群众中的威信。群众普遍反映现在“交得明白，交得
4、放心”、 “负担不重了，干部不凶了”。从本次调查的 9 个村看，没有发生一起因缴纳税费而上访的案件。从全省来看，经过各方面的努力，减轻农民负担工作取得明显成效，全省连续 3 年没有发生重大恶性事件。 (三)税费改革规范了政府行为，强化了服务功能，促进了乡镇职能的转变 改革后，农税征管工作实现了由乡镇党委政府主导型，向财税、农业部门执法主体型的转变。这一转变从客观上加速了乡镇政权职能的转变。将直接管理乡镇集体经济活动的职能转变到落实各项政策、抓好行政执法、提供公共服务上来，强化了为农业、农村和农民服务的功能。税费改革还促进了乡镇机构改革和人员精简。从面上看，近年来，全省通过乡镇区划调整和机构改革
5、，撤并 700 多个乡镇，精减分流 3 万多人；通过开展村“两委”交叉任职，减少村干部近 10 万人，大大减少了财政负担。 （四）税费改革促进了农业生产结构的调整 费税改革后，土地面积成了计税的依据，农业特产税逐步取消，粮食比较效益低，3农民为了增加收益，积极在自己的土地上种植比较效益高的经济作物和发展特色农业，提高土地的产出效益。据统计，全省粮经作物种植面积之比由 2002 年的57：43 调整到 2003 年的 54：46，农业生产结构逐渐优化。 二、税费改革中遇到的困难及存在问题 农村税费改革取得了很大成效，但在改革过程中也遇到一些困难和问题，主要表现在： （一）农民负担仍然较重，隐性负
6、担还没有涉及 从全国来看，由于我省是农业大省，农民负担是相对较重的省份之一。据统计，2002 年，我省农民人均税费支出 117.09 元，比全国平均 78.7 元的水平，高出38.39 元，是列黑龙江（239.06 元）、吉林（139.79 元）之后第三个高负担省份。同时，我省改革后的农民税费支出也高于全国税费改革前的 2000 年人均 95.52 元的平均水平，更明显高于相邻省份。 从与城镇居民的比较情况看，税负差距则更大。以我省农村税费改革为例，2002年的农业税税率不超过 7%，农业税附加不超过 20%，综合负担率大体为 8.4%。从消费者角度比较，城镇居民工薪阶层需缴纳个人所得税。根据
7、现行税制规定，个人月工资收入低于 800 元不征税(相当于年收入 9600 元)；月工资收入超过 800 元只就超过部分征税，如超过 800 元以上、1300 元以下税率为 5%，即月收入 1300 元(相当于年收入 15600 元)，只需纳税 25 元(年纳税 300 元)，负担率仅为 1.9%(300元/15600 元)。从经营者角度比较，城镇居民从事工商业要缴纳流转税和所得税，考虑到增值税和营业税的起征点规定和间接税的性质(即税负能够转嫁)，流转税4忽略不计。个体工商户个人所得税在所得不超过 5000 元时，税率为 5%，其中经营者的工资性收入可税前扣除(年扣除 9600 元)，若考虑工
8、资性收入因素，其负担率为 1.71%250 元/(5000 元+9600 元)。结论是：城镇居民年收入在 9600 元以下不纳税，城镇居民工薪阶层年收入在 15600 元以下，个体工商户年收入在 12600 元以下，其税收负担率不超过 2%。城镇居民无收入或低收入不纳税，农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民名义税收负担相差 4 倍以上。实际上农民负担的 8.4%，是以农业总收入作为计税依据，总收入中包含成本、费用，若扣除成本费用，以纯收入作为计税依据，则农民负担率更高。 针对农民负担而言，费税改革关注的只是农民的显性负担，而对农民的隐性负担关注不够。城乡分隔体制是农民隐性负担过重的
9、制度根源。农民隐性负担重表现在以下几个方面。一是工农业产品剪刀差问题。新中国成立初期国家为了积累实现工业化所必须的资金而采取的以农补工的措施，持续到现在，全国通过剪刀差每年平均由农业向国家提供积累达 1600 多亿元人民币，农民人均负担 205 元人民币。我省是一个农业大省，通过剪刀差每年平均由农业向国家提供积累达 100多亿元人民币。二是农民进城成本仍然过高，并且不能享受城市居民的各种福利。三是农民付出子女教育费、医疗等费用过高。在我们的调查中让农民按负担的大小排序，结果在有子女上学的家庭中无一例外地把“学杂费”排在了第一位。与此同时，医疗费用更是让农民望而生畏，城乡居民的收入是不同的，农民
10、收入低，但在生病后却不能享受“公费医疗”。在农村，一人生病，导致全家返贫的现象并不是个别的。四是农村基础建设等收费成为农民甩不掉的一大负担。从 2003 年开始的全省县乡村道路改造和建设，按省政府的规定是不允许向农民收取费用，但受各级财政经费投入不足的影响，在一些已进行乡村道路改造和建设的地区还是向农5民收取了数量不等的建设费。据调查，有些 2003 年已进行乡村道路改造和建设村，平均每户缴纳的道路改造费近 200 元。 （二）乡村收支缺口较大，存在着农民负担“反弹”隐患 税费改革的目标之一是确保基层正常运转，但实行税费改革后，乡、村可用财力都有不同程度的减少，减少幅度最大的是村级财力。就乡级
11、财政来说，改革后，新的农业税收入要比原来征收的农业税与统筹之和少。但因为乡镇机构改革需要一个过程，所以支出在短时间内不会大幅度减少，这就造成改革后的一段时间内，收入相对减少而支出不减少的局面，加大了乡财政收支矛盾。在本次调查的 9 个乡镇中，有 5 个乡镇存在收支缺口，占 55.6%；缺口金额达 838.92 万元，缺口最大的乡镇为 296.5 万元。就村级财务来说，收支矛盾更为突出。税费改革后，村干部报酬、五保户供养和村办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，统一采用新的农业税附加、农业特产税附加方式收取，但附加比例最高分别不超过正税的 20%。附加比例偏小
12、，改革前后相比，村级收入减幅达到 60%70%，实现正常运转难度较大，除集体经济较好的村组外，大部分村组都在低效运转。乡村两级财政收入锐减，一方面农村义务教育等社会公共事业发展受到制约。从调查的 9 个村情况看，税费改革后，教育经费投入减少的有 6 个村，减少幅度最高的达 75%，最低的也近 20%；教育经费投入没有变化的有 2 个村，而增加的只有 1 个村。另一方面，乡村组织资金缺口较大，极有可能诱发农民负担的反弹。 （三）乡村负债重，社会不稳定因素增多 6当前，我省乡村两级债务问题严重，沉重的债务与农民负担形成恶性循环。在本次调查的 9 个乡镇中，到 2003 年有 7 个乡镇存在债务问题
13、，平均债务金额达 853 万元。在本次调查的 9 个村中，到 2003 年有 7 个村存在债务问题，平均债务金额达11.6 万元。这些不良债务形成原因十分复杂，有的属于“普九”欠账，有的属乡、村基础设施建设欠账，有的属乡镇无钱发放工资而向金融机构和个人借贷形成的债务，还有一部分属公益事业欠账。税费改革后，新的农业税成为乡镇财政收入的主要来源，乡镇财政负债就成为税费改革绕不开的难题。一方面，税费改革封住了乱收费的口子，扼制了农民负担无序增长的可能，另一方面，税费改革也封住了乡镇干部还债途径。乡村债务量大、面广，构成复杂，如何化解债务是十分沉重和敏感的问题。实际情况显示：各地在税费改革过程中对这一
14、尖锐矛盾采取的是暂时回避的办法，事实是不仅旧债无法锁定，更无法化解，而且新债还在不断增加。乡村债务成为无法排除的“定时炸弹”,成为社会不稳定的重要隐患。 （四）新税赋出现新的不公平，部分农户负担会有所加重 首先，农业税按耕地面积征收，造成种地越多，上缴的税费也越多，而那些主要从事二、三产业收入较高的农户反而上缴得少。过去偏重于按人头收取，现在则主要按地亩征收，势必进一步加剧负担的不均。其次，税费改革前，部分集体经济较好地方的“三提五统”主要由集体财力代垫，农户是零负担，税改后， “税随田走、田随户走”反而使这些农户有了负担，与税费改革提出“村村减负、户户受益”的基本要求不相一致。三、对策选择
15、从上面存在的问题分析，农民负担重的原因是多方面的。那幺农村税费改革就决不能仅仅是规范农民与农村基层政府之间的分配关系（费改税）或基层组织的行为7（制止乱收费），而必须从社会基本矛盾运动的角度，从政治体制与经济体制的联系上，从统筹城乡经济社会发展的战略上，合理制度安排，进行制度创新。这样才能真正实现农村税费改革的目标，实现城乡经济的一体化发展，真正完成“农村的第三次革命”。 （一）创新税费制度，合理增加税源 一是大胆探索与国际化和市场化相适应的农业税制体系。可以考虑，首先将农业税改为土地使用税和产品税；其次建立以农户收入所得税为主体的税制体系。二是改征农业税附加为农村公益事业建设费。农村公益事业
16、建设费属于社区收费，社区收费可视为社区范围内全体居民对社区公共产品生产的投资。农村公益事业建设费的征收，应该与农户的收入水平挂钩，一般非农程度越高，其收入水平呈提高趋势，其相应征收标准也应适当提高。三是完善村委会“一事一议”制度，强化对农民负担和农村税费改革的监督管理。 （二）统筹城乡发展，切实减轻农民负担 一是按 WTO 规则，借鉴欧美农业支持政策调整的经验，调整国内农业支持政策，下决心调整财政支出结构，真正向农业、农村倾斜。2003 年，全省二、三产业增加值占到生产总值的 87%，第一产业降到 13%以下，已具备了消除剪刀差，实现工业反哺农业的基本条件。二是要加大城乡统筹力度，逐步建立城乡一体化的就业体系和失业、养老、医疗、教育等社会保障体系；坚持大中城市和小城镇协调发展，不断提高城镇化水平，通过城镇带动农村，使得城乡互为资源，互为市场，互相服务，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态等各个方面协调发展。 8（三）推进农村行政管理体制创新，多“予”少“取” 一要转变政府职能，建立与市场经济相适应的农村行政管理体制和运作机制。要强化服务职能，弱化管理职能；要按照政企、政事分开
