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1、1论析公共政策与公民参与：价值、困境 与对策论文关键词：公共政策；公民参与；公民文化；公民社会 论文摘要：公民参与公共政策过程具有重要的价值，它可以提升公共政策的科学性、民主性及执行力，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在参与渠道不畅、参与机制不完善、组织化程度较低等方面的困境。为此，必须培育公民文化，提高公民政策参与的能力和水平；培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平；构建制度体系，提高公民政策参与的制度化水平。 实现公共政策的科学化与民主化是改革和完善公共政策体制的基本价值维度。在传统社会向现代社会转型的过程中，在政治民主化、经济市场化、社会信息化的大背景下，这种价值目标的达成和
2、实现需要广泛的公民参与来支持。公民参与对于公共政策的科学化、民主化、公共性和执行力等都具有重要意义，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在着诸如机制不健全、渠道不畅通、组织化和制度化水平较低的困境与挑战。因此，必须通过培育公民文化、公民社会、构建制度体系，来提高公民政策参与的能力和水平，从而进一步完善公共政策结构，优化公共政策的过程和效能。 一公民参与公共政策过程的价值 公共政策(publicpolicy)是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关对社会资源的配置和社会价值的分配。这样的资源配置与价值分配，要求公共政策的制
3、定必须以制度为依托，经过科学的程序，大量收集信息，广泛发扬民主，充分研究论证，采用集体决策方式，并借助于现代化的技术手段才能达到公共政策的价值目标。2而且，现代公共政策的基轴是公共权力机关与公民的关系，公民不仅是公共政策主体的构成要素之一，而且也是政策发生作用的基本对象。公民与公共政策之间的紧密关联决定了公民参与公共政策对于公共政策结构的完善和过程的优化都具有重要意义。这主要表现为: (一)公民参与可以提高公共政策的科学性 公共政策的科学性有赖于翔实可靠的信息和完善的程序。公共政策过程实际上是把社会上各利益表达输人决策系统中将其转化为政策输出的过程。任何一种社会要求变为政策的前提是将其转化为政
4、策问题，提上执政党和政府决策的议事日程，成为“政策议程”。但是，随着我国社会结构的多元化和利益要求的多样化，决策中枢面对纷繁复杂的利益要求，发现并确认政策议程并非易事，其中，难度最大的莫过于获取信息的充分性和准确性。也就是说，各级政府及其官员由于管理范围比较广、工作领域比较多，对政策制定所需宏观信息的获取相对较充分，但对微观信息掌握则相对较少，相反，公众往往掌握着大量与他们生活密切相关的微观和具体层面的信息，因而，公民的政策参与可以取长补短，为公共政策制定提供充分的信息支持。另一方面，从公共政策问题的形成、提出与分析，到政策问题的认定，再到政策目标的确定、方案的设计、评估和择优等都应遵循科学程
5、序。但现实中，部分决策者往往置程序于不顾，一拍脑袋就决策，造成巨大的决策失误代价。因此，公民的参与和监督有利于完善公共政策制定的程序，从而确保公共政策的科学性。(二)公民参与可以提高公共政策的公共性 公共性是公共政策的本质特征。公共决策主体选择、综合、分配和落实公共利益时，可能代表公共利益，也可能夹杂个人利益;可能代表某一群体的利益，也可能忽略另一群体的利益;可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益。根据公共选择理论的立场:“现代政府仍是一种人类组织，政府官员与任何其他人没有什么差别，既不3更好，也不更坏，他们一样会犯错误。由此可见，政府官员参与公共政策制定时会产生自私动机。当然，把所有政府官员都
6、视为这种“经济人”有失偏颇，但现实中确实也不乏这样的政府官员存在。为了解决决策中的价值冲突，并防止决策主体的自利倾向，就需要公民参与公共政策。公民的参与能保障自身合法利益不受侵害，能更有效地使决策者趋于理性，保障公共政策的公共价值目标。这主要通过对已纳人公共行政过程的政策问题，在具体方案设计时出谋献策，而决策机构在决策过程中主动或被动地与公民对话并吸纳公民的建议，从而确保政策的公共性。当前，我国公民主要通过人大、政协的政策建议、政府召集的征求意见会、座谈会、专家学者参加的咨询会以及公民个人、社会团体的建议等形式来影响公共决策。 (三)公民参与可以提高公共政策的民主性 政治学者林德布洛姆(C.E
7、.Lindblom)认为， “在民主国家中，决策过程面临着两方面的要求:一是追求效率，二是提高对民众控制的反应能力。人们既希望政府制定政策的科学性，又希望政府能够在政策过程中满足民众的多种要求。换言之，政策既合理又民主。公共政策的民主性，就是要使不同利益群体特别是社会公众在政策过程中反映他们的意愿、要求和主张，尽可能地体现民众的利益，使政策的各个程序都接受公众的批评、建议和监督。现代公共政策过程不仅是一个关系政策是否科学的认识过程，更是一个关系社会利益如何分配的政治过程。公共政策同公众利益密切相关，如果把公众排除在政策过程之外，剥夺了公民政治参与权，公共政策就难以维护民众利益。因而，完善的公共
8、政策过程就是让所有的政策参与者在某种程度上追求自己利益，把与自己有关的信息和主张融人政策过程，以实现控制和说服对方的一种途径。 (四)公民参与可以提高公共政策的执行力 科学的政策方案只有通过政策执行才能变成现实。政策的执行常常需要施政者与4目标对象之间的密切合作，如果后者是被动、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。公民是政策直接作用的对象，政策能否产生良好的效果，除了取决于政策质量、政策主体执行的力度外，还取决于作为政策客体公民的支持程度。公民参与使社会公众对政策合法性予以确认，对政府的信任感大大提升，从而以积极、正面的态度推动政策的执行，减少政府推进政策执行的成本投人，大大提高了政策
9、的执行效力。随着我国公民素质的提高、意识的增强和政策分辨能力的提高，在政策执行中的作用将越来越大。 (五)公民参与可以提供公共政策的调整依据 实践是检验真理的唯一标准，政策只有经过实践检验，才能知其完善与否和作出正确的调整修改。普通公民是政策直接作用的对象，对政策优劣有着切身体会，因而是政策评价的主体。科学的政策代表广泛的民意，反映人民的要求，会得到人民的拥护并能顺利执行，而未能代表民意的政策，由于偏离了价值目标，理所当然地得不到民众的支持，公民必然采取各种方式抵制，使之不能执行下去，迫使政府取消或调整该项政策。 二现阶段我国公民参与公共政策过程的困境 “政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通
10、公民的活动。从公共政策角度看，公民的政策参与实际上是公民在利益表达上积极性和有效性的反映，是公共政策民主化的一个重要尺度。现阶段我国公民参与公共政策较之改革开放前有了明显的变化，这与我国现阶段政治、经济、社会全面转型相适应，具有进步性。主要表现为:由政治运动式参与向分配利益性参与发展;由单一的政治利益群体参与向多种利益群体共同参与发展;由表态性的被动参与向智能性的主动参与发展;由单一的官方参与渠道向多样化的民间参与渠道发展;由失衡性参与向平衡参与发展。但不5可否认，我国公民在公共政策实践中的参与在深度和广度上仍很不够，存在参与渠道不畅通、机制不完善、组织化和制度化程度不高等方面的困境与挑战。
11、(一)公民参与公共政策的渠道不畅通 社会主义市场经济体制的合法化打破了原有社会利益均等化的状态，导致了经济结构和利益结构日趋多元化，促进了公民利益意识的觉醒，人们开始认识到追求合法利益的合理性。这为公民政策参与提供了最为现实与可靠的动力。特别是上世纪 90 年代中期以来，社会阶层的分化和利益的冲突日益明显，群体的利益表达和政治参与意识逐渐高涨， “不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输人政治系统”。 “人们为能够按照市场经济规律实现和维护自身利益来追求利益的最大化，必然要参与和自己利益密切相关的公共政策，向政策体系表达自身的利益要求，甚至讨价还价施加压力，从而影响政
12、策体系对社会资源和价值的权威性分配向着有利于自己的方向发展。这种强烈的政策参与愿望必然对各种利益表达渠道提出了诉求。公共政策实践中，公开的讨论越来越热烈，明显出现了不同利益的观点碰撞和方案选择。同时，政府也开始正视社会中多元利益共存的现状，不再回避公共政策制定中的利益冲突和协调问题，而是通过特定措施(如听证制度)在一定程度上扩大了政策制定的参与面，促进了不同群体的利益表达和利益协调。但是，由于我国不能照搬西方相对完善的以代议和游说为核心的利益表达与协调体制，而人民代表大会制度的改革和完善也难以在短期内完成，因此，在相当长时期内我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调渠道。这必然导致公共决策中的群
13、体参与很不规范，参与程度严重失衡，某些强势群体甚至可以轻而易举地影响决策过程，控制政策走向，而更多的群体由于缺乏组织和技术支持，不能有效地参与政策制定，不能系统、深人地表达其利益诉求。其结6果必然是许多公民参与以非制度化的形式出现，严重地影响和阻碍公民有效地进人国家政治生活的过程。也就是说，还要拓宽真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道，人民群众表达自己意见和愿望的要求才能得以充分及时的满足。因此，在我国当前体制环境下，为实现公共政策的科学与公正，如何有效解决公共政策中多元利益表达、沟通和协调的渠道不畅问题是一个严峻的挑战。 (二)公民参与公共政策的机制不完善 我国学者胡伟教授在政府过程一书中采用
14、伊斯顿(DavidEaston)的政治系统分析方法，指出当代中国的公共决策更多地表现为精英决策，具有以下特征:(1)决策有序性与无序性兼存;(2)精英内部输人;(3)决策过程内部精英政治折中。这种公共政策机制很不完善:一方面，在决策程序上较之西方国家体现为显著的无序性，这由我国独特的政府过程结构所造成。公共政策的重大决策权只局限于执政党和政府的高层领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，政策过程基本取决于权力精英的作用。而且人格化权力结构大大强化了公共政策过程的无序性，因为人格化权力的特点是不大受制于程序约束，领袖和重要权力精英的行为方式和人格因素对公共决策的影响至关重要;另一方面，从社
15、会力量对决策过程的影响看，集中表现为“内输人”。任何决策在某种程度上都是一定政治力量相互作用和平衡的结果。现代多元决策模式下，社会上各种政治力量、利益集团乃至公众都会对决策产生不同程度的作用，可以对决策过程进行牵制和施加影响，因而决策过程经常表现为一种社会互动过程，权力精英在决策过程中的作用就受到社会力量的限制，不易按个人意志决定政策。与多元决策不同，我国公共决策过程中，由于社会结构分化程度还比较低，利益表达和综合并非由各种社会结构来承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输人到公共政策当中去，“人民的利益”是由权力精英“为民做主”的。换句话说，决策过程的利益要求不是7
16、由政治体系外部的社会结构输人到政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输人，即所谓的“内输入”。这种决策模式下，权力精英起着决定性作用，社会力量对决策的影响很小。这样，公共政策过程就基本不是一种社会互动过程，而只表现为在高层决策层内不同权力精英及其群体的政治互动，如果说存在互动的话充其量也只是在决策层内不同权力精英及群体的政治互动，是不同权力精英群体之间的相互妥协与折中。因此，权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融人决策过程之中，从而使决策过程呈现出更为错综复杂的态势。当然，这种决策模式已经在向多元模式转化。 (三)公民参与公共政策的组织化程度较低 尽管目前政府开始重视公共政策中的公民参与，专家学者、媒体、公众在公共决策中的参与程度越来越高，但社会参与的组织化程度仍然较低，各方意见和智慧不能充分整合到公共决策过程中。当代中国社会主要存在中华全国总工会、中国共产主义青年团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会等八大政治社会团体，基本上包括了除农民以
