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1、1计划生育与村民自治制度关系研究一、引言 人口控制思想并不是现代社会独有的专利。费孝通先生在江村经济中就曾描述过 20 世纪 30 年代江苏江村村民们自发进行人口控制的情景。在江村，尽管“结成婚姻的主要目的是为了保证传宗接代”，但是“必须要有足够的劳动对象来利用这些劳动力。由于拥有土地面积有限，能养多少人也有限度，家里多余的成员成了沉重的负担”：“按照当地的习惯，孩子长大后就要分家产。有限的土地如果一分为二，就意味着两个儿子都要贫困”：“通常的办法是溺婴或流产杀害女婴就更为经常”：“从儿童的总数就可以看到这个结果：16 岁以下的儿童总共只有 47 名，平均每家 1.3 个”1. 费孝通先生描述
2、的江村是中国农村即将面临重大社会变革前的真实写照。自民国南京政府成立后，就一直致力于将农村纳入国家政权的直接管辖范围。这在江村经济中国民政府推行保甲制可以反映出来。按照国家社会二分法，这是国家权力不断深入到乡村生活、干预乡村现代化进程的表现，也是杜赞奇所认为的国家政权内卷化的进程。但是，这种体制在江村遇到了抵抗，并没有被村民认同。这使我们有理由相信江村仍处在传统的村民自治中。 不过，这种村民自治与封建社会时期的村民自治已有了根本性的不同，宗族势力已逐渐走向衰败，但是新的国家社会关系的建立尚待时日。这一结论对我们认识当前村民自治状态下计划生育有重要的参考价值。本文意在从制度层面剖析村民自治与计划
3、生育之间的关系，并对今后计划生育工作提出制度性建设意见。 二、村民自治下的村庄与村民 2村民自治是作为一种草根民主显现在村民的日常生活中的。 宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性组织。 ”村民委员会组织法规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ”有学者由此推导出村民自治的定义：“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事物，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。 ”2 作为基层民主政治建设的村民自治，与改革开放以前以人民公社为
4、代表的政社合一的管理方式相比，它是在国家政权逐步退出农村过程中，在传统的国家社会二分中加入了法的因素。这必将对村庄与乡镇政权、村庄与村民的关系产生巨大的影响。 在村庄与乡镇政权的关系上，依村民委员会组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 ”从法的意义上讲，村民委员会依法只需对村民及村民大会负责，村民委员会制订的各项规章、制度也只对本村村民有效力。但在现实生活中，我们可以看到，村庄与乡镇政权由此却开始了新一轮的权力博弈。此中类型繁多，不再列举。但是如何处理乡镇政权与村
5、庄的关系却已不再是可以回避的话题。 从乡镇一方来看，随着乡镇政府对农村社会管理的职责和权能的增多，需要村民委员会的直接参与，这必然导致对村委会工作的干预，如计划生育政策、教育普九计划等等。乡镇政府自觉或不自觉地与法律规定相悖，在自己的潜意识中仍认3为村委会是乡镇政府的“腿”，是自己的行政下属，和过去的隶属关系没有什么不一样，只是叫法不同罢了。徐勇认为，这种现象与以下三个方面的影响因素有关：从宏观层面看，人民公社解体后，实行“政社分开”，乡政府不再直接管理经济、组织生产，村组织的行政化色彩也较浓，所以乡政管理较为顺利。 但随着社会的发展，农村的宏观环境有所改变，乡政管理的职能迅速增多；从中观层面
6、看， 村民委员会组织法的制定贯彻与分权式改革有关。这种分权除了国家与社会分权外，还包括中央与地方，地方与地方的分权。各个地方和各个部门在获得自主权的同时，也有其相对独立的利益和意志；从微观层面看， 村民委员会组织法制定贯彻之际正处于市场经济初步发育之时。人民公社解体后，随着农村商品经济发展和向市场经济过渡，农村基层干部的谋利意识和行为迅速增长，且得不到相应的约制。分权式改革赋予农村基层干部更大权限，但分权没有与制约相匹配，以致于不少农村基层干部运用其权力获取不正当利益。其重要方式就是“搭便车”行为3. 在村庄与村民的关系方面，焦点在于村民对村民自治的态度及对村内公共事务的参与热情。客观地说，
7、村民委员会组织法的贯彻实施，使得村民的民主意识增强，要求通过村民委员会这一群众自治组织维护其合法权益。这也是近几年来村民委员会能够迅速被广大村民认可的根本原因。但是在参与的热情和如何参与等问题上，村民们之间却有着明显的差异，存在很多研究者所诟病的农民参与意识不强问题。村民在村庄治理中扮演着不同角色，呈现出阶层分化的趋势：一部分掌握村庄社会资源的群体，成为影响村民自治的最直接力量，这些成员包括村庄一部分先富裕起来的村民、在任或者已卸任的村干部和党员等；另一部分是普通4村民，村级公共事务参与少。有研究者举例某乡的选举情况说：“一位原乡党委书记说：”如果我们通知一万个农民到指定的投票点投票，实际到达
8、的最多只有一千人，多数农民对选举抱无所谓的、事不关己的态度。 几位村党支部书记谈到，为了确保大多数选民能够参加选举大会，他们不得不给每一个参加会议的农民发一天工资。有时候，村里的几个主要干部还得拿着投票箱分片跑到农民家中， 请他们在选票上划几个圈。 “4 三、计划生育与村民自治的政策推动进程 当前我国计划生育与村民自治的实施主要是由政府起推动作用。所以本文所分析的计划生育与村民自治基于当前广大村庄的一种实践行为，而不仅仅局限于学者们基于法理等观念所提出的理想型。计划生育工作作为一项基本国策，在基层还必须要依靠一套专门的计划生育干部队伍来做工作。理想中的“三结合”的状态即“与发展经济相结合，与帮
9、助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福小家庭相结合”，在农业近几年来增产不增收的现实生活中处境难免有些尴尬。而村民自治在处理乡镇政权、村民之间的关系时，其优势尚待观察，这些都是我们在考察制度时不可忽视的制约因素。不过，从村民自治与计划生育的推动进程来看，二者都是我国由政府出面，由上至下逐步推行的。但是，计划生育虽历经坎坷，却因中央的高度重视，已经建立了一套相对独立的工作体制。村民自治由于对村民委员会的定位等问题未能合理解决，离村民们的要求还有一段距离，有待于政治体制改革进一步的深化，似乎仍然处在“普及”阶段。 从发展历史来看，计划生育制度的实行要早于村民自治制度。以 1962 年中共中央和
10、国务院联合发布关于认真提倡计划生育的指示为标志， “计划生育”一词5正式推向社会。1971 年以国发 51 号文件为标志开始大力推行计划生育工作，提出了“晚、稀、少”的政策要求。 1978 年把“国家提倡和推行计划生育”列入了新宪法。1980 年 9 月 25 日，中共中央发出关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信，要求全国人民为民族的未来、国家的未来着想，提倡一对夫妇只生育一个孩子。党员、团员和各级干部要以身作则，带头响应这一号召5.1981 年，国家设立了计划生育委员会，其职责包括拟定计划生育工作的方针、政策；组织起草人口与计划生育的法律、法规草案；协助有关部门制定相关的
11、社会经济政策，推动人口与计划生育工作的综合治理等等。从计划生育政策来看，经历了下列三个阶段：第一阶段，19491953 年，鼓励生育政策阶段。第二阶段，19541959 年，政策转变酝酿阶段。第三阶段，1960当今，实施限制生育阶段。其中 1980 年秋1984 年春，由“晚、稀、少”政策调整为“晚、一孩”政策；1984 年春1991 年，完善生育政策，形成地方计划生育条例；1991当今，是现行计划生育政策的稳定阶段6.当前我国计划生育工作处于历史上最好的时期。 “在经济还不发达的情况下，有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出
12、生、低死亡、低增长的历史性转变”7.中国计划生育工作体制可以说已经走上了一条良性循环的道路。但是应该注意到，尽管人们的生育行为大多能与法律和政策相吻合，但是人们的生育意愿距离政策要求尚有距离。如有学者 1997 年在广西资源县和浙江温岭市农村对计划生育户中的育龄妇女做调查时，发现资源县被调查的计划生育户家庭认为“二孩为最理想数”的比例为82.5，温岭市为 69.78.性别偏好在农村依然普遍存在，计划生育率还有可能出现反弹。弄不好，还会出现 80 年代初计划生育的强烈反弹事态。 6村民自治在理论上并不是新鲜事物，在农村实际生活中更是一直存在。有人就认为，我国村民自治的历史至少可追溯到元明时期9.
13、建国后，我国村民自治的起点应该从 20 世纪 80 年代算起。1982 年 12 月，第五届全国人大第五次会议通过了新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位。1983年 10 月，中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政府的通知，才正式宣告工农商学兵“五位一体“的人民公社制的终结。1987 年 11 月 24 日，全国人大常委会通过中华人民共和国村民委员会组织法（试行），并规定自 1988 年 6 月1 日起正式生效。1998 年 11 月 4 日，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的村民委员会组织法。在法律意义上完成了村民自治的立法进程。村民自治的实施若以村民委
14、员会选举为标准来算，那么按民政部有关官员的说法，大体上可以分为三个阶段：第一个阶段是启动阶段，可以说是“普及胜于规范”的阶段。这个阶段从 1988 年到 1992 年，不管是真选举还是假选举，村民代表选举还是户代表选举，定下村委会任期开展选举，比说什么都重要。第二阶段从 1992 年到 1995年，是“边普及边提高”阶段，到 1995 年、1996 年，程序性的、比较规范的选举在全国就推开了。1996 年以后，村委会选举进入第三个阶段。在全国出现了闻名于世的“海选”10.但是村民委员会开展民主选举并不能代表一切，也并不能解决一切问题。村民选举的制度建设、农村两委的关系（村党支部和村民委员会）、
15、村民委员会与乡镇政权的关系、村民委员会的功能等问题，在村民委员会组织法中都没能说清楚，这种模糊化的处理方式必将对村民自治带来负面影响。 四、计划生育与村民自治制度融合 经过对计划生育与村民自治的历程对比分析，我们可以看出，计划生育工作虽7然曾被视为“天下第一难”，但是由于较好地考虑了城乡差别，尊重了农民的利益和意愿，还是能得到村民们的理解和支持。越来越多的调查资料显示，随着社会经济水平的不断提高，农村青年受教育水平越高，理想子女数愈呈下降趋势。村民自治在我国虽然有史可寻，但是受建国后土地改革、建农业合作社、人民公社等因素的冲击，传统村民自治的基础已基本消失殆尽，村民自治已没有更多的历史资源可以
16、借鉴，广大农村基本上还处于村民自治道路探索之中。 笔者在此借用两个对立的概念来描述计划生育与村民自治制度间的融合关系：亲和机制与张力机制。亲和机制类似于根本利益与特殊利益之间的利益关系，反映了制度间相互补充、相互促进的一面；张力机制主要反映在制度的功能上。任何社会制度都既存在正功能，也存在负功能，张力机制反映的是制度间相互冲突、相互斗争的一面。 从亲和机制的角度来看，计划生育、村民自治存在以下共同点： 第一，法律日益成为调节国家、集体与个人的主要手段，是村民根本利益的体现。从人口控制角度来看，当前我国仍面临着巨大的人口压力。农民越穷越生，越生越穷的现象仍然存在。依照 2000 年第五次全国人口普查资料，同第四次全国人口普查 1990 年 7 月 1 日零时的 113368 万人相比，十年零四个月共增加了 13215万人，增长 11.66。平均每年增加 1279 万人，年平均增长率为 1.0711.人口再生产类型在实现历史性的转变后，人口控制仍然任重而道
