美国国会委员会与美国外交政策的制定

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1、1美国国会委员会与美国外交政策的制定【关 键 词】美国国会/委员会/美国外交政策/国会外交【 正 文】国会委员会是“国会权力的重镇，它们不仅和总统竞争，和另一院的相似委员会竞争 ，它们甚至还和本身所属的全院大会竞争。 ”(注：Steven K.Bailey,The NewCongress,NY:St.Martins Press,1966,p.55.)正因为如此，国会委员会在美国内外政 策制定上居于十分重要的地位，并且这种地位随着国会制度的不断完善和决策任务的专 业化而趋于加强。许多批评家已经开始抱怨几乎每一个国会委员会在对外政策上都想插 手干预。麦库宾T欧文斯对“30 个委员会和 77 个小组

2、委员会在一定程度上夺取了监 督防务的权力”提出了异议。(注：Mackubin Thomas Owens,“Micromanaging theDefense Budget,”Public Interest 100,Summer 1990,p.132.)前海军部长约翰利曼 反对“80 多个主席和他们的助理把持着政府部门国家安全政策的所有各个部分”。(注 ：John Lehman,Making War,New York:Scribner,1992,p.214.)总之，委员会已经成为 美国对外政策制定中一个不可忽视的重要角色。迷你议会的发展演变及其特征目前，委员会作为国会立法的基础，担负着两院的大部分

3、工作。但是，委员会能够有 今天这样的地位和规模，却是在一百多年的历史中逐渐演变形成的，既有客观的工作需 要，又体现了美国立国思想的主观追求。具体来说，影响委员会发展演变的主要原因有 两个方面：第一，宪政分权的立国思想。在国会创建初期，委员会就是众议院立法的基本组织形 式。它的产生与美国分权主义的思想基础密切相关，一定程度上可以认2为委员会制度的 产生是权力分散化的产物。 “委员会的作用是在演变中形成的，而不是宪法规定的。 ” (注：与非：美国国会，中国民主法制出版社 2001 年北京版，第 24 页。)在 1940 年以 前的一百多年时间里，无论是参院还是众院，权力分散主义的力量相当强劲，它支

4、配了 国会内部的权力分配过程。委员会就是这股力量的产物。第二，国会工作日益专业化、复杂化的需要。在建国之初，美国所属各州数量较少， 议员也比较少，立法任务也不重，主要是税收和拨款。国会一般通过建立临时性的委员 会进行审议，审议结束后宣布解散。但随着美国国土疆域的扩大，议员人数的增多，立 法任务的加重，临时性的委员会已经不能适应新的形势和任务的要求，效率低下，议员 们怨声载道。于是，在 1789 年，众议院成立了选举委员会，这是国会第一个常设委员会 。随后，1916 年，参议院将 11 个重要的临时委员会改为“常设委员会”。从 1789 年到 18 09 年，众议院设立了 10 个常设委员会。(

5、注：George B.Galloway,Congress at theCrossroads,NY:Thomas Y.Crowell Co.,pp.127131.)委员会具备了一定的规模，形成 了一个体系。委员会产生之后，由于有了固定的人员和组织，可以自动拓展工作空间，推动着委员 会进入制度化时期。委员会之所以能够制度化是因为在 1816 年之后，美国人口急剧增加 ，政府承担的责任越来越多，领土扩张也非常迅速，委员会成为加快立法的关键。(注 ：孙哲：左右未来，复旦大学出版社 2001 年上海版，第215 页。)随着委员会数量的 增加，逐渐发展成为“大权在握的自主机构”，也产生了许多的问题，比如摆

6、脱了全院 大会的控制自行其是、膨胀导致效率低下等等。为此，国会两院先后在 1919 年、1946 年 、1970 年进行了多次改革，委员会的结3构也发生了许多变化，比如小组委员会的大幅度 增加、主席的权威增大等。20世纪 70 年代的委员会改革奠定了现代委员会制度的框架。 (注：有关委员会制度发展变化的情况请参见，孙哲：左右未来：美国国会的制度创 新和决策行为，复旦大学出版社 2001 年 3 月版；与非：美国国会中国民主法制出 版社 2001年 7 月版；蒋劲松：美国国会史，海南出版社 1992 年版。)20 世纪 80 年代之后，国会委员会日益分化，逐渐成为由议员、小组委员会、委员会主 席

7、、委员会构成的复杂体系。20 世纪 70 年代以来，国会改革带来了小组委员会的大量生 长，80 年代，国会平均有 225 个小组委员会。经过 95 年的国会改革，小组委员会有所减 少，比如 104 届国会有 105 个小组委员会，且拥有巨大的权力，包括举行听证会、展开调 查、监督政府行为等。委员会如果通过不采取行动或者否决，可以使一个议案胎死腹中 ，媒体、利益集团、政府和公众对立法的关注和牵制也主要在委员会这个阶段。两院的委员会结构大致上是平行的。有些立法权相同的委员会的名称在两院有所不同 ，但是职能相似。相比较而言，参议院委员会的地位稍高一点，比如在助手的数量、办 公室的分配、社会知名度上等

8、都有所体现。国会委员会的成员都是由议员担任，参院规 定：一个参议员最多只能是两个主要委员会和一个次要委员会的成员；一位参议员只能 担任一个委员会的主席。大约有一半的参议员参加了两个常设委员会，另外一半的议员 参加了三个委员会。委员会实行资深制度，即谁在国会任职时间长，谁就享有选择的特 权，在主席任命上也是如此。最有权力和威望的委员会成员常常由连任数届的老议员担 任，年轻议员一般被委派到不太重要的委员会。在参院，议员们最想进入的委员会依次 是：外交、财政、商务、司法、拨款、军事等；在众院，委员们最想进入的委员会依次 是：拨款、规则、筹4款等。国会委员会主要有四种类型：常设委员会、特别委员会、联合

9、委员会和会议委员会。 常设委员会是委员会体制的核心、处于举足轻重的地位。多数常设委员会下设小组委员 会，提案和拨款的具体审议工作一般放在小组委员会进行，但小组委员会没有向院会提 交法案的权力。国会有时由于工作需要也会设立各种特别委员会和协调委员会，它们的 工作仅限于调查研究、调和分歧和提出建议，没有权力提交法案。国会有时还采取全院 委员会的特别形式审查法案，法定人数为 100 人，而不是众院大会的 218 人，全院大会开 会期间，议长退出会议，在全院委员会提出自己的建议报告后就会宣布解散。各委员会外交地位的变化尽管国会两院有 535 个议员，召开各种类型的会议，但是真正决定国会对外政策的还是

10、各个常设委员会。常设委员会是国会决定对外政策的中心，大量影响政府对外政策制定 的活动依靠委员会来推动，它是国会行为的真正组织者和实施者。尽管超过一半以上的常设委员会获得了对外政策的管辖权，但主要是 8 个委员会决定： 参议院对外关系委员会、众议院国际关系委员会以及两院的军事委员会、拨款委员会和 情报特设委员会。(注：James M.Lindsay,Congress and the Politics of U.S.Foreign Policy,John Hopkins University Press,1994,p.53.)但随着国际形势的发展 变化和外交事务的变革，一些委员会的相对影响已经发生

11、变化，特别是对外关系委员会 ，从前在对外政策上一言九鼎，现在发现在有关政策上被军事和拨款委员会后来居上。51.参院外委会和众院国际关系委员会影响力相对下降。历史上，参院外委会是国会中 最有声望的委员会，(注：Davod N.Farsworth,The Senate Connittee on ForeignRelationUrbana:University of Illinois Press,1961,pp.11045.)在 20 世纪的大多 数时间内，该委员会矗立在美国对外政策的最前排，它的主席被看作是国会山上的伟大 人物。从字面上来看，对外关系委员会和国际关系委员会在国会对外决策上占据中心地

12、 位，他们拥有的管辖权给予他们在几乎所有对外政策问题上的发言权。然而，战后以来 ，这两个委员会在对外政策问题上的影响力相对下降，正如里根政府的一名官员所说的 那样：“这两个委员会一个已经流产，另一个被分裂为众多的小王国。 ”(注：Stanfield,“Floating Power Centers,”National Journal,1 December 1990,p.2916 .)对外关系委员会和国际关系委员会在美国外交中影响力的下降，主要有三个原因：第 一，随着全球化的发展，对外政策的议事日程已经发生改变，外交的内容发生变化。条 约在对外政策上的作用已经不如以前重要，外援的数量在 80 年代

13、大大减少。一些问题如 援助尼加拉瓜、军事力量的现代化、贸易等属于其他委员会的管辖范围。这些委员会的 工作充满活力，以至于把对外关系委员会“撵出了工作领地”。第二，委员会内部受到 党派政治和政治立场差异的制约，难以统一意见，本身的效率影响了作用的发挥。在整 个 70 年代和 80 年代，该委员会被划分为鸽派民主党和鹰派共和党，达成的协议很难得到 履行，而且缺乏强有力的领导。如 1974 年参议员威廉富布莱特退休之后的 10 年里，外 委会历经 4 任主席，没有一个任期超过 4 年。1986 年参议员派尔(Pell)成为主席，尽管他 打破了 4 年的任期记录，但是他“更像是一个小商贩而不是一个拿主

14、意的人” 。(注：Stanfield,“Floating Power Centers,”National Journal,1 December 1990 ,p.2916.)派尔6几乎没有发挥小组委员会的作用，并且很少引导委员会从事立法问题。 此外，他未能阻止地位比较高的少数党参议员杰西赫尔姆斯利用委员会的党派分化制 造立法僵局。第三，由于不像以前那样给议员们带来政治上的实惠，两个委员会在议员 中间已经失去了往昔的吸引力。(注：McCormick,“Decision Making,”Congress and the Presidency 12 Spring 1985,pp.12628.)1991

15、 年，共和党议员哈瓦德沃尔普辞 去了非洲小组委员会主席职务，担任科学、空间和技术小组委员会的主席。共和党议员 吉利斯塔德斯和彼德考斯特梅尔，放弃在其他委员会中获得席位，尽管他们每个人 各自在对外事务委员会工作了 15 年和 8 年。新的成员不再急着加入对外关系委员会。甚 至即使 1991 年 1 月 102 届国会开会的时候，国际关系委员会还有 8 个空缺，25 个初次当选 的民主党议员中没有一人要求获得该委员会的席位。2.两院军事委员会影响力上升。冷战伊始，两院军事委员会在防务和外交政策的作用 非常小，被嘲笑为是“真正的财产委员会。 ”(注：Lewis Anthony Dexter,“Con

16、gressmen and the Making of Military Policy,”in New Perspectives on theHouse of Representatives,ed.Robert L.Peabody and Nelson W.Polsby Chicago:Rand McNally,1968,p.181.)因为他们过于关心军事建设的帐目，像是钻进了钱眼里。 然而在过去的 20 年里，军事委员会在防务政策上成为国会主导性的角色。在关于沙漠盾 牌行动的辩论中，第一次也是最为明显的一次国会听证会不是由参议院对外关系委员会 而是由军事委员会主持的。1991 年苏联解体，时任两院军事委员会主席的阿斯平和纳恩 ，而不是由当时的两院对外关系委员会主席费瑟尔和派尔，发起调集援助项目，努力援 助前苏联。军事委员会在政策制定上从边缘走向核心，根据詹姆斯林赛的研究，主要原因有四 个方面：一是每年一次的军事授权；二是由于 70 年代的小组委员会的改7革；三是越战之 后国会难以统一意见；四是强有力的领导出现。(注：James