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1、1构建与金融业全面开放相适应的金融监 管体制摘要:我国的金融监管体制近 20 年来几经制度变迁和改革调整,已形成了人民银行银监会证监会保监会(一行三会)的架构,但在实际运行中出现了不少矛盾,如何从我国金融业即将全面开放的要求和特点出发,特别是适应金融综合经营时代的到来,有必要对宏观金融监管体制进行改革 关键词:金融监管;监管体制;全面开放 Abstract:Having undergone changes and reforms in the recent twenty years, our financial regulatory system has formed a framework
2、of “one bank and three committees”(the Peoples Bank of China, the Banking Industry Regulatory Committee, the Securities Industry Regulatory Committee, the Insurance Industry Regulatory Committee). Many conflicts have appeared in the practical operation of this framework. Therefore, it is imperative
3、to reform the macro financial regulatory system in the light of the requirements for the overall openness of Chinas financial industry, particularly according to the features of integrative finance operation. Key words: financial regulation; regulatory system; overall openness 随着经济全球化和金融经济一体化,世界各国都十
4、分注重建立和完善金融监管体制,规范金融监管机制,从而加强金融业监管,防范金融风险,更好地促进经济发展在中国加入世贸组织过渡期即将结束,金融业即将进入全面开放时期的环境下,认真回顾我国金融监管所走过的路,分析其合理性和适应性,找出其中非合理性和障碍性,以真正做到具有普遍适应性和前瞻性,这无疑是有重大的理论意义和现实意义 一现行金融监管体制及其运行状况 (一)现行金融监管运行格局及其长处 2经过 2003 年金融监管体制的调整,以中国银监会成立为标志,我国已形成中国人民银行中国银监会中国证监会中国保监会“一行三会”的监管体制,也即经过近20 年的变迁,形成了由人民银行综合监管向 1 3 分业监管的
5、过渡现实运行情况是: 1.日常监管由“三会”分别负责,有利于监管专业化 按照我国现行金融监管的分工,中国银监会主要负责商业银行政策性银行外资银行农村合作银行(信用社)信托投资公司财务公司租赁公司金融资产管理公司的监管,为此,银监会成立了监管一部二部三部合作金融监管部和非银行金融机构监管部,自上而下相应设立了省局,市分局县(市)办事处体制而证监会和保监会则分别负责证券期货基金和保险业的监管;内部设立了相应的监管部室,自上而下则建立了相应会局(省市计划单列)的体制 2.人民银行突出金融稳定,有利于宏观金融大局 银监会成立后,从金融运行发展和风险防范金融监管协调等综合角度,国务院进一步明确了中国人民
6、银行的金融稳定职能,其主要是基于以下考虑首先,央行维护金融稳定具有便利性,因为央行负责建立和管理支付系统,为全社会提供清算手段,这就决定了央行是金融机构即时流动性的惟一提供者,一旦金融机构发生支付危机,能够立即为其提供流动性的只有央行其次,货币稳定是央行的首要目标,为保持货币稳定就必须保持金融稳定,当金融不稳定时,投资者的信心不足,人人都希望获得流动性,这意味着银行信贷和货币供应开始收缩,带来货币不稳定再次是央行希望各金融机构稳定运转,推动实现货币政策目标各金融系统特别是银行系统是货币政策影响经济的关键,一旦它们的运转出现困难,央行就难以达到货币政策的目标,因而央行希望金融机构和金融市场能够正
7、常运转由于突出明确了央行的稳定职责,使得稳定与监管联系更为密切,更为自然相应来讲,中国人民银行除划出了3直接监管部门外,增加了反洗钱金融稳定等机构和职能,原有纵向体制则保持不变 (二)现行金融监管运行格局及其矛盾 坦率地说,从“一行三会”监管体制设计讨论之初,众多学者就预料到了其可能出现的矛盾,并提出了调整和改革建议,3 年来的实践证明这些矛盾是明显的 1.“三会”协调效果不明显 中国银监会分设后,宏观金融管理部门搭建了“一行三会”体制,形成了四驾马车由于中央银行与银监会关系的错综复杂,由于金融业务的交叉和混业趋势的凸现,由于国有银行改革过程中汇金公司的注资,由于需要引进境外投资者,也由于证券
8、类经营机构需要央行救助,也需要对宏观金融政策形成统一认识和行动机制,因此从中国银监会成立之时起,国务院高层就提出要构建“一行三会”金融监管协调机制,而形式上的协调机制已开始建立,并在运行,但中央银行没有作为成员之一应该说,作为专业化监管体制下的监管有效性建设的举措,“三会”协调机制是十分必要的然而,我们也必须清楚地看到,“三会”体制从形成之始就存在着许多矛盾一是监管机构分设成本巨大,交易成本增大,且易造成铁路警察各管一段,效率不高的局面;二是不仅是中央政府而且地方政府与金融管理部门研究金融工作摸不着头绪,不利于唤起地方政府对金融工作的重视;三是金融监管专业机构力量不均衡,也不利于监管工作有效有
9、序开展,与下一步重点发展资本市场和保险业的趋势不相符合 2.刚性条条专业化监管体制与金融业综合经营形成矛盾 中国目前实行的是按金融机构的不同类别进行纵向个别立法个别监管的框架该监管框架存在着一些问题,特别是中国加入 WTO 以后,出现了一批以银行与证券银行与保险证券与保险合作为背景的跨行业交叉性金融工具另外,中国境内已形成了一些类似于集团混业经营子公司分业经营的金融控股公司在金融业务交叉4过程中,牵涉到不同领域之间的交叉区域往往是不同监管部门监管的薄弱环节目前,三家监管机构的联席会议制度已经建立,但协调监管机制仍然不完善,极易形成监管真空,产生金融风险笔者认为,近年来信托投资公司频频出事,是否
10、与之有关?也许保险公司明天也会重蹈覆辙 3.中央银行与监管机构的关系很难有效梳理,不利于防范和化解金融风险 具体地说:由于三个监管机构之间以及与中央银行之间没有建立信息共享机制,导致难以进行协调监管各个监管机构行政级别相同,单个监管机构缺乏对系统性金融风险情况的了解,影响了决策机制的建立中央银行没有作为联席会议的成员,不利于就有关维护金融稳定的政策与其他三家监管机构进行协调中央银行由于信息不灵,难以有效地执行最后贷款人的职能;对于是否发放救助性贷款,缺乏一套科学的评价标准中国尚未建立投资者风险补偿制度,中央银行在运用再贷款救助高风险金融机构时,其关注的焦点实际上是社会稳定,而非宏观金融稳定,在
11、一定程度上影响了中央银行货币政策的独立性 二面对金融业全面开放,我国金融监管体制改革的借鉴 至 2006 年底,中国加入 WTO 的过渡期即将结束为了自如地应对金融业全面开放后可能出现的新情况和新问题,党中央国务院非常重视,较早地在研究和部署有关重大改革政策就金融领域而言,国有银行农村信用社人民银行体制金融监管体系人民币汇率制度,都属政策重点范围笔者以为,适应金融业全面开放,推进全面的系统的一篮子改革是十分必要的 (一)可借鉴的样本:先进国家的主要模式 各国金融监管体制按不同的标准来划分,可以分为不同的类型金融监管按照政5府主导的程度,可分为两大类;一是立法型政府监管模式;另一类是自律型监管模
12、式按照金融监管对象来划分,可以分为功能监管和机构监管从金融监管的主体来划分,金融监管框架可以有几种模式:一元多头式,即全国的金融监管权集中于中央,地方没有独立的权力,在中央一级由两家或两家以上机构共同负责的一种监管模式二元多头式,即中央和各地方都对金融机构有监管权,同时,每一级又有若干机构共同行使监管的职能集中单一式,即由一家金融机构集中对全部金融活动进行监管牵头监管模式,即在实行分业监管的同时,特指定一个监管机构为牵头监管机构,负责不同监管主体之间的协调工作“双峰”式监管模式,即这种监管模式一般设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构进行审慎监管,控制金融体系的系统性风险;另一类负责对不同金
13、融业务进行监管 (二)中央银行是否参与监管:市场经济国家总汇 国际金融界对于中央银行是否承担监管职能有着不同的观点,各国的具体做法也不完全相同一些学者提出在银行监管的过程中,应该将货币政策与银行监管分离,其理由主要有以下两个方面:一是认为二者相结合可能会造成目标的冲突例如,中央银行作为最后贷款人有可能为银行系统注入流动性,从而威胁到货币的稳定性二是认为银行的稳健经营是股东和经营管理者的首要职责要求,而银行的内部控制是避免困境和银行倒闭的最佳方法监管当局的主要职责是站在银行自身的角度监督其内部控制因此,为了确保监管当局采取的任何措施不至于破坏市场约束,监管部门必须是独立的另外一些学者提出,无论是
14、从理论上和实践上看,都需要货币政策与银行监管相互衔接他们认为货币政策与银行系统紧密联系,而且这种联系是双向作用的,即银行系统是货币政策传导的主要渠道,因此,银行体系运转状况直接关系到货币政策的有效性同样,银行系统只有在稳定的货币环境中(无通货膨6胀利率与汇率相对稳定)才能正常运转 各国中央银行参与金融监管的方式有所不同,如果从参与的程度和范围来划分,大致上可以分为以下几种 1.由一家机构负责整个金融业的宏观调控和监管职能,例如新加坡 1971 年 1月 1 日新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS)正式成立 MAS兼有中央银行金融调控与金融监管
15、两大职能这种模式有利于货币政策与监管政策的相互衔接,但两者的目标也会产生冲突,由于兼有监管和对金融机构救助的职能,往往会引发金融机构的道德风险 2.中央银行作为牵头人进行监管,例如法国法国金融监管当局的三个委员会各负其责:一是银行与金融法规委员会,该委员会制定适应于信贷机构的制度和规章;二是信贷机构和投资公司委员会,该委员会负责信贷机构和投资公司的市场准入和退出管理;三是银行委员会,该委员会负责监督信贷机构和投资公司的合规性及财务稳健状况三家监管机构定期举行会议进行决策,决策前的准备工作和决策的实施以及与财政部的协调工作都由设在法兰西银行内的总秘书局信贷机构部负责三家机构的预算也来自法兰西银行
16、这种模式的优势在于:目标明确,通过牵头监管机构的协调,提高监管效率但这种模式最大的问题是由谁控制整个金融体系的风险,牵头监管者并不能做到控制整个体系的风险 3.中央银行对部分金融业进行监管,例如美国美国联邦和各州都有权对银行发照注册监督管理,从而形成了双线管理体制总体来说,美国对金融机构的监督管理是健全和有效的美国自 1999 年金融服务现代化法颁布后,在改进原有双线多头监管的基础上,形成了伞式监管 功能监管的模式从整体上指定联储为金融持股公司的伞式监管人,负责该公司的综合监管同时,金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管人的监管伞式监管人与功能监管人必须相互协调 74.中央银行负责金融宏观运行的稳定,但不具体负责对金融机构的监管,例如英国日本等英国政府在 1997 年提出了改革金融监管体系的方案,成立新的“金融服务监管局”(Financial Services Authority,FSA)它是在原来已有的 9 个金融服务业监管机构的基础上合并而成,使之成为集银行证券保险三大监管责任于一身的一元化金融监管机构英格兰银行主要负责执行货币政策和保证金
