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1、1我国城市居民最低生活保障标准的影响 因素与效应研究摘 要：近年来，我国各地城市居民最低生活保障标准不断提升。本文利用我国 36 个城市 19982005 年的面板数据，分析影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济、政治和社会因素及其影响效应，结果显示：城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障；“低保”标准并未有效地缩小贫富差距；“低保”标准对贫困者就业意愿具有较弱的负效应。针对上述问题，笔者提出建议：对应经济社会的发展动态提高标准、施行分层梯度式“低保”标准以及建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业。 关键词：城市居民最低生活保障标准分层梯度标准体系互动支持系统一、引言在国
2、家和政府的大力倡导下，1997 年以来，全国各地纷纷建立了城市居民最低生活保障制度，并颁布了当地的最低生活保障标准。到目前为止，各省市根据经济社会发展变化的情况以及“让贫困者共享经济社会发展成果”的原则，对当初确立的最低生活保障标准进行了多次调整。本文对 1998 年以来我国各直辖市、省会城市(自治区首府)以及计划单列城市(共 36 个城市)的最低生活保障标准的动态变迁情况进行实证分析，以检验各地保障标准与经济社会发展的协调性及其对“低保”受益者的保障力度，并提出相应完善与改进对策。二、城市居民最低生活保障标准动态变迁(一)我国最低生活保障标准的时间变迁2对 36 个城市的城市居民最低生活保障
3、标准的基本情况进行考察，可以发现：我国各地城市居民最低生活保障标准呈现上升趋势。首先，1998 年到 2005 年期间，各地的“低保”标准平均值由 149.30 元增加到 231.97 元，6 年的年平均增长率为 8.03%，如图 1 所示。其次，每个城市的“低保”标准都在不断的提升。1998 年有24 个城市的“低保”标准低于 149 元，到 2005 年，36 个城市的“低保”标准均高于150 元；每人每月 300 元以上的城市 1999 年到 2001 年期间为 1 个，2005 年 9 月，“低保”标准大于或等于 300 元的城市数目上升到 8 个，如图 2 所示。(二)我国最低生活保
4、障标准的地区差异变迁由于经济发展水平的差异，我国东部沿海城市、中部地区城市和西部地区城市的最低生活保障标准的差异很明显。东部城市的“低保”标准平均值一直高于中部地区城市和西部地区城市，且差异呈扩大趋势。1998 年，东部、中部和西部的平均值分别为 178.82 元、124.44 元和 121.50 元，东部与中部、东部与西部的差异分别为 54.38 元和 57.32 元；到 2005 年，这一差异扩大到分别为 80.88 元和 89.80 元。尽管中部城市和西部城市的最低生活保障标准增长比率较快，但由于基数较低，“低保”标准仍远远地落后于东部城市。(三)一元保障标准向多元化保障标准的变迁由于家
5、庭规模和人口构成方面的差异，不同类型的家庭的基本生活需求也存在着差别。然而，在我国城市最低生活保障制度最初建立阶段，我国 36 个城市普遍的做法是对不同类型的家庭执行统一的人均标准，各家庭按人口数乘以人均标3准得到救助总额，并以总额减去家庭自有收入施行补差救助。2000 年以后，福州和厦门率先打破了这种做法，按家庭规模计算不同户型人均救助标准。福州 2000 年确立的标准为单人户每人每月 200 元，多人户(含两人户)每人每月 220 元；随着时间的推移，到 21305 年这一标准提高到单人户每人每月 210 元，多人户(含两人户)每人每月 230 元；2006 年，救助标准分别为 225 元
6、和245 元。厦门确立的城市最低生活保障救助标准为 2000 年一人户每人每月 315 元，二人户每人每月 290 元，三人户每人每月 265 元，一直保留到现在未作改变，只是不断提高了城镇和农村的最低生活保障标准。2004 年以后，杭州开始考虑家庭规模的影响，执行了多元化的弹性标准。当时，杭州的多元化标准为三人户人均 270元，二人户人均 285 元，一人户人均 300 元。2005 年，杭州的“低保”标准继续提高。三、影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的因素分析(一)影响最低生活保障标准动态变迁的经济因素分析关于“低保”标准的制定，1999 年城市居民最低生活保障条例并没有规定具体的方法
7、，只规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”。各省市的制定方法主要有：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型等。其中，北京市采用抽样调查法，厦门市采用市场菜篮子法，上海市采用恩格尔系数法，广州市采用收入比例法，等等。4然而，尽管确定最低生活保障标准的方法不同，全国 36 个城市的最低生活保障标准与当地的主要经济指标之间是否存在某种数量关系呢?本文利用 1997 年-2005 年各个城市经济变量与“低保”标准的面板数据进行回归分析，以考察影响“低保”标准的经济因素。由于最低生活保障标准与
8、当地的经济发展状况、居民的生活水平、政府的财政收入与支出等因素有关。因此，本文利用 Eviews4.0 软件对1997 年到 2005 年全国 36 个城市的面板数据进行回归分析。回归的基本模型为：式中，GDP 表示人均国内生产总值，CZZC 表示人均地方财政支出，CZSR 为人均地方财政收入， ZGGZ 为职工平均工资，DBBZ 为最低生活保障标准，各变量的下标 t 代表年份，i 代表第 i 个城市，ti 为扰动项。数据来源于 1997 年到2005 年的中国城市统计年鉴以及民政部网站。对模型(1)进行检验，可以判定模型存在多重共线性。故采用逐步回归法来处理，得到影响最低生活保障标准最重要的
9、因素为前一年的职工平均工资。(二)影响最低生活保障标准动态变迁的政治、社会因素分析影响我国城市居民最低生活保障标准动态变迁的最有力的因素是国务院于1999 年颁布的城市居民最低生活保障条例。该条例在社会救助法律出台之前都是“低保”工作的重要法律依据。1999 年，国务院要求全国各地对原有“低保”标准提高大约 30%，全国各地都对原有“低保”标准进行了调整，增长幅度达到 30%左右。其次，让贫困者共享经济社会发展成果的执政理念也是影响城市居民最低生活保障标准的重要因素。例如上海市每年均召开政府工作会议探讨在社会贫富分5化日趋严重的情况下，如何让贫困者共享经济社会发展成果，使社会走向更加公正。因此
10、，上海市每年都对“低保”标准和其他救助标准进行调整。再次，构建和谐社会的目标也要求执政者根据贫困居民的生活需要提高低保标准。 “和谐社会”是指社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。温家宝总理在关于制定第十一个五年规划建议的说明中，提出了“十一五”时期构建社会主义和谐社会的主要目标和要求。胡锦涛主席也倡导构建和谐社会与和谐世界。有关研究表明，贫富分化越严重，贫困居民收入越低，人数越多，社会不稳定因素越多，社会越趋于不稳定。构建和谐社会的目标必然要求政府保护公民的生存权，切实负担起救助低收入人群的责任和义务，不断提高“低保”标准，满足低收入者不断增长的物质和精神需要。四、城市居民最
11、低生活保障标准动态变迁的效应分析(一)“低保”制度对贫困人口的保障率从图 3 可以看出，1997-2000 年期间， “低保”制度对城市居民的保障率持续降低，远远不能满足城市贫困居民的需求。从 2001 年开始，城市居民最低生活保障制度受益人数急剧增长，城市居民最低生活保障率持续提高，基本实现“应保尽保”的目标。(二)“低保”标准对贫困者生活保障力度分析为了检验各省市决定的最低生活保障标准是否合适，笔者收集了多个城市城镇居民家庭年人均消费支出、低收入户消费支出、低收入户消费支出中的食品支出等资料进行对比。1999 年城市居民最低生活保障条例规定：“城市居民最低生6活保障标准，按照当地维持城市居
12、民基本生活所必需的衣食住费用，并适当考虑水、电、燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定”。因此，理论上最低生活保障标准应该能满足低收入户的生活支出以及未成年人的教育费用。数据对比表明：除重庆外，其他城市以年计算的最低生活保障标准可以满足低收入户消费支出中的食品支出还略有盈余。 “低保”标准与占被调查人口 20%的低收入户食品支出额的平均比值达 113%。然而，最低生活保障标准并不能满足低收入户的所有消费支出，平均比值为 46%。低保对象受救助额度只有城市居民平均消费支出中的食品支出的一半以下。调查结果表明，受救助的家庭只能维持最低生活，救助的款额除了购买食品与日常生活所需的必需品外，所剩无几。
13、低保户如果有常年生病、子女受教育等特殊情况，则仍然会感到生活困难团。从全国范围来看，2004 年，我国“低保”标准基本能保障占全部被调查人口的10%的最低收入户的食品和衣着支出，只能保障占全部被调查人口 20%的低收入户的食品支出。城市居民最低生活保障制度只是对居民的“吃饭”以及部分“住”进行了保障，只是一种“最低”保障，还远远没有达到“基本”保障。(三)对贫富差距影响效应分析城市居民最低生活保障标准增长速度与职工平均工资增长率、人均地区生产总值增长率的对比表明，除 1999 年国务院要求统一提高“低保”标准而导致各地相应提高大约 30%的幅度外，其他年份“低保”标准增长率均低于当地职工平均工
14、资增长率和人均地区生产总值增长率。1998 年到 2005 年期间，全国 36 个城市平均的城市居民最低生活保障标准增长率、职工平均工资增长率与人均地区生产总7值增长率分别为 8.87%、13.99%和 12.59%。对 36 个城市具体分析也表明， “低保”标准增长率基本上低于当地的职工平均工资增长率与人均地区生产总值增长率。计算各个城市的最低生活保障标准与当地前一年职工工资水平之间的比值A，可以发现：1999 年至 2005 年 A 值平均为 20.82%。1999 年全国 36.个城市 A 值平均为 21.76%，2000 年到 2005 年的 A 值分别为26.59%、23.88%、2
15、1.47%、19.03%、17.24%和 15.79%，说明最低生活保障标准增长幅度都赶不上前一年职工工资增长幅度。最低生活保障标准占当地前一年职工平均工资水平的比率呈逐年下降趋势。A 的值都集中在 15%-27%之间，表明各个城市的最低生活保障标准与当地的职工前一年平均工资之间比例取值范围大约是 15%-27%，可以作为各地制定标准时参考。图 4 和图 5 显示出两个特征：一是 2004 年、 2005 年的 A 值相对其他年份偏低，且 A 值有逐年降低的趋势；二是许多经济发达的城市如北京、上海、深圳等地的 A 值较低。A 值越低，说明“低保”户的收入占社会职工平均工资收入的比例越低。这两种
16、情况说明， “低保”户的收入占社会总收入和职工平均收入的比例逐年降低；经济越发展，贫富差距并没有缩小，反而有扩大趋势， “低保”标准并未起到有效地缩小贫富差距的作用。(四)最低生活保障制度与贫困者工作积极性实证分析1.最低生活保障制度与工作意愿模型分析我国目前实行补差式救助，即对家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活8保障线的差额进行补助。当家庭成员参加工作时，所得工资收入全部从“低保”救助额中进行抵扣，相当于 1OO%的个人所得税。这种隐含税率将对贫困者的工作积极性产生影响。如图 6 所示， “低保”对象的生活状态就是在工作并得到消费品与休闲之间进行选择。实行最低生活保障制度后，其预算约束线为 MNB 的折线，即使他完全不工作，国家也为其提供了相当于 OC1 的消费品。个人最差的生活组合为 OC1 单位的消费品和 OT 的休闲时光。受到个人不同的消费和休闲偏好线的影响，会产生两种均衡：(1)个人受到激励和就业指导与帮助，更加偏好劳动与消费品，提供 TD的劳动并得到 E4 的消费与工作的均衡组合，生活质量有所提高；(2)“低保”制度对劳动者产生消极刺激。如果
