非政府组织组织创新和制度创新讲义

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1、非政府组织非政府组织非政府组织非政府组织:组织创新和制度创新组织创新和制度创新组织创新和制度创新组织创新和制度创新 赵黎青 非政府组织(Non-Governmental Organizations)是当今在国际上通行的一个措 词,一般指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于公益事业的社会中介 组织。80 年代以来,非政府组织在世界各国的社会经济发展中所发挥的作用越来 越大,以致被不少人当作是在企业市场体制和政府国家体制之外的第三部 门。目前,各个发达国家政府、各重要的政府间国际组织以及多数发展中国家政 府都认真看待非政府组织,将它们当作社会经济发展中的合作伙伴。非政府组织 的兴起,是对长期

2、困扰人们的市场失灵和政府失灵问题作出的回答,是 80 年代以 来在全球范围出现的重大的组织创新和制度创新。 本文从组织创新和制度创新的 角度,对非政府组织所具有的不同于企业和政府的组织与制度方面的特征进行考 察。 关于组织创新和制度创新关于组织创新和制度创新关于组织创新和制度创新关于组织创新和制度创新 组织和制度在社会经济发展中的重要性已日益为人们所承认,在与发展相关的 学科如经济学、社会学等领域里已成为突出的研究对象。 组织和制度是人类所创 造的不同的社会工具。一般来说,制度是为社会所承认和予以一定评价的稳定的 行为模式,凡是人们承认、接受和愿意遵守的一套合法的规范与行为都可以看作 是制度。

3、组织则是有目的,有结构和能发挥作用的社会单位。“制度是社会开展活 动的规则,或者正式地说是人类所设计的用以建构人与人之间相互作用的限制。 制度是由正式的规则(法律、法规和管理规章),非正式的限制(习俗、行为规范和 自我施加的品行约束),以及正式规则和非正式的限制的实施所共同组成的。组织 是由为了一个共同的目的去争取实现一些目标的相互联系在一起的一些个人组 成的团体。”1“制度是通过规则、规范和价值去影响人们的生活的。组织是各个 个人的集合,他们在一起发挥作用以实现共同的目标。”2 进入 90 年代以来,制度分析已被运用于发展的各领域,涉及到了政府、 企业和非 政府组织的组织建设和制度建设。 制

4、度分析是从更为广阔的角度去观察发展问题, 是跨部门、多视角的。制度分析的出发点是认为制度与发展的成效密切相关,而 制度创新是推动发展进程的主要动力源之一。 制度分析的一些理论如信息不完全 和不对称理论、交易成本理论以及产权理论都认为好的制度可以减少交易成本, 从而可以提高发展的效率。发展取向组织的有效性和效率,是其内部管理和外部 环境之间相互作用的结果,而这在很大程度上取决于发展取向组织在一定制度条 件下的适应性和反应能力。制度创新可以促进组织的改进和组织创新,反之组织 创新又会促成制度创新。 与制度创新和组织创新密切相关的因素有很多,如拥有经济资源,政治支持,社 会和文化上的认可和鼓励等都会

5、影响到制度创新和组织创新。 与组织和制度紧密 联系在一起的是社会经济发展活动的运作机制。 社会经济发展活动从出发点到目 标的实现,须经历一系列相互关联的环节,形成其运作机制。社会活动的运作机制 涉及到动机和动力,方式与手段以及目标的确立等问题。特定的组织和特定的制度需要有相应的机制使其能够实际运作和产生效力,而不同的社会机制对与之相 应的组织和制度实行其特有的调节与控制。 组织、制度和机制组合成为社会经济体制。或者更确切地说,社会经济体制,一 般可以看作是在一个既定的地域内,各个参与者就制定和实施资源配置、生产、 收入分配、消费以及各种社会服务的决策所形成的由机制、 组织和制度构成的网 络。近

6、代以来,人类发明、创造和不断改善着两大社会经济发展体制:即现代市场 体制和现代国家体制。这两大体制尽管在其形成和发展过程中经受了种种责备、 抵制和磨难,但却顽强地生存和发展起来,最终在全球社会经济发展中普遍地占据 了不可或缺的地位。人类迄今社会经济发展方面所取得的如此巨大成就,离开了 这两大体制是不可想象的。但是,战后全球发展进程中所遇到的各种危机又都是 同这两大体制有密切联系的。 人类在凭借这两大体制实现社会经济发展目标的同 时,又不得不承受着这两大体制的缺陷和局限性为人类的发展所造成的危害以及 对人类社会的可持续发展所形成的威胁。当出现政府失灵时人们企望于市场,而 当出现市场失灵时人们又企

7、望于政府。问题在于:在政府与市场都失灵的时间与 场合又应怎么办?在人类发展进程中出现的各种经济的、社会的和生态环境的危 机与挑战面前,实现社会经济的可持续发展需要有组织创新和制度创新,而 80 年 代以来在全球兴起的非政府组织就是这样的组织创新和制度创新,有希望成为解 决当代人类发展危机、实现可持续发展的最富于潜能的新社会工具。 非政府组织在其最初出现的时候,只是一些非营利的民间组织。80年代以来, 随着非政府组织在全球的兴起和蓬勃发展,在一些国家,非政府组织已在逐渐向制 度化转变,进入了制度化过程。在当今世界上,非政府组织已不再仅仅是一种民间 组织形式,而是初步形成了一系列的规则与行为规范。

8、目前,非政府组织的合法地 位在世界上大多数国家和国际社会已普遍得到承认,许多国家和一些重要的国际 组织已针对非政府组织制定了专门的法律或规章,非政府组织在实现可持续发展 过程中的重要作用得到了肯定。世界上的非政府组织数量众多,形形色色,但不论 具体的某个或某些非政府组织状况如何,非政府组织作为一套规范与行为正在逐 步为各个社会所接受。目前,非政府组织不仅在许多国家的社会经济发展中已发 挥着重要的积极作用,而且还能够在全球各个层次的决策过程施加不可低估的影 响力,在全球的资源配置过程中的作用越来越大。从全球角度看,非政府组织在其 组织发展过程中,正在成为一个由特定的组织、制度和机制构成的独立的社

9、会部 门和全球性的组织体系。 尽管世界上由非政府组织所构成的这一社会部门内是非 常庞杂的,但大多数非政府组织还是体现了一些共同的东西。这些共同的东西就 是在将非政府组织作为一种组织创新和制度创新看待时,所要分析的主要内容。 非政府组织的主要特征非政府组织的主要特征非政府组织的主要特征非政府组织的主要特征 非政府组织作为一种组织创新,同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着 明显不同的特征。非政府组织的主要特征有: 1.非政府组织在一定的价值观的指导下进行活动,不以营利为目的,致力于社会 公益性事业。一般来说,每个非政府组织都有自己的意识形态和指导思想,其中贯 穿着的是利他主义和人道主义。非政府

10、组织公开宣布的组织使命和活动目标,一 般都是社会公益性的,所致力于解决的问题是被主流社会组织体制,即企业市场 体制和政府国家体制所罔顾或所顾不及的一些重大社会问题。这些问题有人 口、贫困、教育特别是农村基础教育、妇女儿童保护、环境保护、少数民族、卫生保健、残疾人以及人道主义救援和人权等问题。 非政府组织在谋求经济公平和社会正义,维护整个社会整体利益乃至全人类共 同利益的旗帜下开展活动,这使它们成为一种道义性社会组织力量。政府和政府 间国际组织的行为是反应式的和危机处理式的,而非政府组织则可以持续不懈地 致力于特定问题的解决。可以为政府预先准备报告和资料。 非政府组织作为专门 致力于社会公益目标

11、的社会组织,愿意进行长期细致的发展工作,认真从事调查、 质询、讨论与项目可行性的分析,以及对发展项目的评估等工作。这使得特定非 政府组织能够在其所工作的特定领域里成为具有专门知识和技能的社会组织,并 使非政府组织在解决一些重大社会问题时成为政府、 政府间国际组织或者企业的 不可或缺的合作伙伴。 2.非政府组织的服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会 群体。非政府组织不是为本组织成员谋取利益的组织,它们的服务对象主要是社 会中的弱势群体,如穷人,农民,失业者,妇女儿童,残疾人,老年人,少数民族,以及难 民等。这些弱势社会群体构成了每一个社会和每一个国家中的边缘性社会群体, 即社会意

12、义上的边缘人和地理意义上的边缘人。 这些边缘性社会群体中的人们在 金钱、财产、经济权利、政治权利以及社会地位等方面处于弱势,有些人甚至几 乎处于完全被剥夺的境况。 这些边缘性社会群体是伴随着一个社会中的主流社会 体制的发展而形成的,在很多情况下,主流社会体制的成功发展是以这些边缘性社 会群体的形成和存在为代价的。 在市场体制和国家体制这样的主流社会体制中处 于决策地位的那些人们,掌握着社会的资源、资产、经济权力和政治权力,构成了 社会中的权势群体。从战后世界各国发展实践看,当主流社会体制获得成功之时 或成功之后,这些权势社会群体也会回过头来扶助那些弱势社会群体,改善他们的 处境。但是,这种由主

13、流社会体制中的权势群体对社会边缘性群体的扶助有两个 局限性:一是这种扶助总是在权势群体的人们先获得足够多的金钱、权势和达到 足够高的生活水平之后;二是权势群体的人们几乎从不把扶助弱势群体当作优先 事项。这两个局限性是造成边缘性社会群体长期存在和扩大化的重要原因之一。 非政府组织的活动除了使穷人在经济上受益外,还使弱势社会群体在政治和社 会等方面得到很多好处。例如,非政府组织帮助弱势社会群体成员减少对有钱人 和当地社会上层人士的依赖,在决策方面享有更多的独立性,增加他们的政治参与, 减少他们所受到的社会歧视,提高他们的自尊。非政府组织把促进民众参与当作 其目标,通过帮助建立和促进社会基层的民众组

14、织和社区组织,帮助社会弱势群体 的人们自立、自助和自主发展。 3.非政府组织工作人员的组成是基于有着共同的信念、 目标和兴趣的个人之间 的联系之上的,具有志愿性。非政府组织的组织是相当松散的,它的一个突出特性 是其组成的志愿性。非政府组织首要的组织原则,是凡参加者都愿意效力于解决 该组织所针对的特定的社会性问题,如消除贫困亦或环境保护。从世界各国的情 况来看,非政府组织的领导人员主要来自于大学中的知识分子和前政府官员,这些 人的教育背景、经历、道德准则同其所服务的对象有很大的不同,而一般的工作 人员则来自于社会基层,如热心社区事务者、刚走出大学校门的学生以及非政府 组织所服务的对象等。 由于非

15、政府组织通常是由具有共同公益性目标的人们志愿 地以相当松散的方式结合在一起的,所以,一般来说,非政府组织的工作人员较为 团结,较为谦虚,较为具有理想抱负,较为具有奉献精神。非政府组织中的官僚化习 气较少,一般也没有政治背景。 4.非政府组织是通过基于共同价值观之上的协商与承诺的方式获取资源的。 非政府组织没有强制手段,没有仲裁权,不具有垄断力量;非政府组织也没有立法权 和征税权。非政府组织不能像国家那样通过征税的方式强制地获取资源,也不能 像企业那样通过市场机制的运作以利润的形式得到资源。 非政府组织获取资源的 的手段,主要是沟通、协商、说服、互惠与合作。非政府组织必须靠协商、说服 和提供良好

16、服务的方式去赢得自己生存的权利。 非政府组织获得资源的可能渠道 有:本国政府,外国政府,国际政府间组织,其它非政府组织,企业,以及社会募捐等。 非政府组织如要争取资助,必须同其可能的资助者在非政府组织活动的基本目标 上达成一致,并在所从事的发展活动中确立一种负责的、可监督的和有评估的机 制。 5.非政府组织采取的是非等级的、分权的网络式组织体制。非政府组织一般 不采取集中领导的垂直的等级式体制,组织成员之间是平等地、自愿地结合在一 起的,组织的活动是通过民主的和非强制的方式去开展的。在非政府组织体系内 部,各非政府组织的地位也都是平等的,是自主地去开展各种活动的,而不实行自 上而下的管理体制。非政府组织网络的平等、自治和自主开展活动的特点,有利 于交流信息,收集加工和分配资料,也有利于充分发挥各个基层组织根据当地具体 情况开展工作,还有利于在必要的时候汇合起整个组织网络的力量在较为广大的 范围,如全国或国际会议上参与发展决策过程。非政府组织网络适合于自下而上 地开展发展活动,有利于动员和组织民众的力量,促使民众自觉主动地参与发展进 程。 非政府组织的职能优势非政府组织的职