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1、摘 要 征收是指国家或政府为了实现公共利益而使用公权力剥夺他人私有的财产的一 种行为。土地征收制度在我国历经了曲折的发展过程,因此,关于公共利益的立 法也历经了一个艰难的发展历程。 土地征收制度作为一项基本法律制度,各个国家或地区对其都有一定的规定,对 于正处于经济发展迅速、信息化进程飞速发展的中国而言,对土地的需求也越来 越强 烈,因此对土地征收中出现的问题的解决也是迫在眉睫。在目前我国的土 地征收实践来看,我国的法律法规对土地征收中公共利益的界定和内涵有很大的 不确定性以 及对公共利益的属性确定得也比较宽泛,进而出现行政机关滥用权 力,公共利益界定主体不明、程序不规范,以及土地利益分配和补
2、偿不合理等一 些列问题。通过分 析土地征收过程中出现的与公共利益有关的问题,结合我国 的基本国情和现阶段的土地法律法规,借鉴他国或地区的经验,提出完善我国土 地征收中关于公共利益的 立法制度以及其他的程序规范制度。 关键词:公共利益;土地征收;程序规范;司法审查程序; 目 录 摘 要 I ABSTRACT II 绪 论 1 一、土地征收中公共利益的基本理论 2 (一)土地征收概述 2 1、土地征收概念及其合法性要件 2 2、我国土地征收法律制度 2 (二)公共利益的概述 2 1、公共利益的界定 3 2、公共利益的特征 4 二、关于我国土地征收中公共利益规定之缺陷研究 5 (一)公共利益的范围界
3、定不明以及界定标准模糊 5 (二)公共利益界定主体不明确 5 (三)土地征收程序不够规范 5 (四)土地利益分配不合理 6 (五)补偿标准不尽合理 6 三、我国土地征收中公共利益实现的立法和程序化思考 8 (一)健全相关立法制度确定公共利益的范围 8 (二)明确土地征收中的诉讼程序和司法审查程序 8 (三)中立第三方对拟征土地的相关利益进行评估 9 (四)加大对农村的法制宣传教育力度 9 (五)农民表达机制和自身素质的提高 9 (六)增加多种补偿机制以提高农民生活保障 10 结 语 12 参考文献 13 绪 论 最早使用公共利益的可以追溯到公元前 6 年,古希腊城邦制度,一个更为理想,以 追求
4、公共利益为趋势的古典民主模式。古希腊思想家亚里士多德认为国家是社 会的 最高社会,其目的是实现“最高的善”,这是公共利益的物质和社会形态的 最高利益。亚里士多德的公共利益作为“制度本位”的划分-“按照绝对公正 的原则判 断,凡在公共利益上照顾所有政府是合法的或真实的制度;那些照顾统 治者利益的人是政府或政府的正常形式的错误形式。 中世纪,哲学家阿奎那继承了亚里士多德的思想传统,认为家庭、城市、国家的 幸福是个人幸福存在的基础,个人的幸福必须从属于公共利益,他说:“既然所有 人 都是城市的一部分,他们非适应公共福利就不能具有真正良好的品德。”因 此,在阿奎那看来,个人利益从属于公共利益,他把遵从
5、公共利益作为个人品德的 内在要 求。 近代,法国思想家卢梭认为,公意永远以公共利益为依归。在卢梭眼中,公意不是 所有个人利益的总和,把所有个人利益集中起来充其量不过是“众意”罢了,“众 意”与“公益”是截然不同的,公意只着眼于公共的利益,而公众则关注私人部门 的利益,其理念是个人意志的总和。法国孟德斯鸠关于公共利益是一个标准 “关 于公共利益的问题,公共利益从来没有政治法律或法规剥夺个人财产,或是 削减甚至是最小的一部分。在这个场合下,务必严格遵守民法;民法是财产的保 障。 到了现代,随着经济发展水平的不断提高,城市化、现代化的不断深入,公共利益 研究已经成为了热点,虽然国内外学者对此提出了很
6、多具有建设性观点,众多政 治 学家、法学家、经济学家等从各自不同的角度,对公共利益进行深入广泛地 探究,但迄今仍未能提出令人信服的解释。因此,研究公共利益是具有前瞻性的 重大课 题。 一、土地征收中公共利益的基本理论 (一)土地征收概述 1、土地征收概念及其合法性要件 关于土地征收的概念,我国学者梁慧星认为,土地征收是国家根据公共利益的需 要和行使公共权力,以补偿为条件,强制获得土地所有权,使他人的土地所有权丧 失。学者王太高认为,土地征收是指国家或政府为了实现公共利益而使用公权力 剥夺他人私有的财产,并最终给予其一定的补偿的法律制度。 土地征收是国家基于公共利益的需要而利用其公权力,以补偿为
7、要件强制性的取 得集体土地所有权及土地承包经营权的行为。土地征收的征收对象主要是土地 的所有 权,在土地征收的情况下,一般不存在征收期限,由于土地征收是指土地 的所有权发生转移,原土地所有人彻底丧失其所有权,被征收人遭受的损失更大 一些,因此 补偿的标准也较高一些。 土地征收包含三个要件:首先、以公共利益的需要作为土地征收的目的要件。国 家在土地征收中,在公共利益的情况下,行使权利的征收是前提条件,也是衡量土 地 征收的唯一标准是否合理,因为任何其他原因都是国家行使征税权的基础。 其次、符合正当程序是土地征收的形式要件。形式的法律要件也符合行政法的 基本原则。 最后、实质性要件是得到公平合理的
8、补偿。政府为了公共利益征地 损害了部分特定人的利益,通过给予他们一定的补偿来体现公平、公正原则。 2、我国土地征收法律制度 纵观世界各国的土地征收法律制度,像美国、法国、日本等土地征收制度比较完 善的国家都制定了统一的土地征收法,都是采用统一立法的方式来规范土地征收 制 度。我国宪法、物权法和土地管理法都规定了土地征收,由于 没有专门制定有关土地征收的法律,很多关于征收的规定只是散见于一些地方性 法规当 中。我国宪法第十三条规定了“国家为了公共利益的需要,可以依照 法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国土地管理法第二条第 4 款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地
9、实行征收 或者征用并给予补偿。”物权法第四十二条:“为了公共利益的需要,依照法 律规定的权限和程 序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动 产。”土地管理法实施条例对土地征收的程序也有规范,同时,各省、自治 区、直辖市依照法律规定 结合本地社会实际也制定相应的土地征收规范。 (二)公共利益的概述 公共利益作为征收土地的前提条件和基础,只要进行土地征收,就必然涉及公共 的利益问题。随着我国民主和法制建设进程的推进,人们的维权意识不断增强, 而且 土地对农民有着重大而特殊的意义,必须对公共利益进行深入的研究和探 索。而对任何理论问题的分析,首先都需要从概念的内涵和特质着手。所以,研 究
10、我国土地 征收中的公共利益问题,也首先必须对公共利益的内涵和特质进行 分析,在充分理解公共利益的基础上再进行深入研究。 1、公共利益的界定 土地作为不动产,是征收制度适用的最常见的客体。在我国宪法、物权法、土地 管理法等相关法规中,都有明确规定,土地征收是以公共利益为目的的,只在为了 公 共利益需要才能行使土地征收权。公共利益目的如此关键、如此重要,但是 到目前为止仍没有法律或者是低位阶的法规规章等对公共利益的内涵、外延予 以界定。从 理论研究来看,专家学者对于公共利益的解释,角度不同所得出的解 释也是不同的。哈耶克认为: “公共利益只能定义为一种抽象的秩序。作为一个 整体,它没有指向任何特定
11、的目标,只是提供最好的渠道,使每个的成员都可以根 据自己的目的是用自己的知 识。”张千帆教授定义公共利益为所有个人的利益 相加,然而法律的目标就是最大化的实现个人利益之和。韩大元教授提出: “公 共利益并非个人利益的简单相加,也并非大多数人的利益在数量上的体现,而是 整个社会共同的、全部的、综合性和理性的利益。”王利明教授认为,公共利益 在概念上具有抽象性、模糊性,内涵上具有丰富性、宽泛性,内容上具有发展性、 开放性。 当今世界上是通过概括式、列举式和概括加列举式这三种模式来界定公共利益 的。对于我国新体制中该选哪个形式确定公共利益,学者认为,较好确定我国公 共利益 的方法是列举式加排除。之所
12、以用这类形式,是由公共利益本身范围的 模糊性决定的,若是只用列举式从正面列举的话,将得出比较片面的结论。为此, 我们可以通 过排除法排除那些不属于公共利益范围的内容,进而更全面的把握 公共利益的内涵。列举式虽然对制约行政机关的自由裁量权和巩固公共利益的 时间操作性方面具有 一定的作用,但其将公共利益的范围通过罗列的方法表现 出来,是不符合公共利益自身的特点,也是在现实生活中很难实施的。然而列举 加排除式的界定模式则并不 是穷尽对公共利益的列举,而是克服列举式缺乏灵 活性的缺点以及吸收列举式的优势的同时,将完全不属于公共利益的内容排除在 外进而最大程度的概括出公共利益 的内涵。在界定公共利益的过
13、程中,列举加 排除法同时也给予了行政机关一定程度上的自由裁量权。事实上,在现实操作过 程中可看出,在物权法出台之前,早 就已经有部分学者用这种方法去界定公共利益的范围,例如梁慧星教授对公共利益的范围所做的界定。其即是通过排除 商业利益的方法来扩充其罗列的公共利益的范 畴,增加了列举式的灵活性,使得 公共利益的界定可以更好的顺应时代的发展。 2、公共利益的特征 公共利益的特征有以下方面: 第一、客观性。公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人给予利 益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的。 第 二、合法性。合法性,包括实体正义和程序正义的两个方面。财产权
14、作为公 民享有的权利。只有在法定条件下,才可以对其进行征收或征用。即是说,它是 具有合法 性和正当性,符合实体在体系上的公众利益。第三、优先性。公共利 益的价值,除了与其他价值相比的优势,可以将其作为实现征收行为和公共利益 的集合。“只有 当公共收益因为正常期待遇挫进而使得受到的损害明显时,才可 以对私人领域进行一定的干涉。”也就是说,在征地过程中,实在权衡公共利益 与私人利益价值的基 础上作出最后的抉择。第四、非营利性。非营利性是指公 共利益不得以营利为目的,一切与商业利益有关的内容都不能定义为公共利益, 同时也不得以公共利益作为 制约和剥夺公民权益的借口。 二、关于我国土地征收中公共利益规
15、定之缺陷研究 (一)公共利益的范围界定不明以及界定标准模糊 目前宪法和物权法均有规定:为了公共利益的需要,按照法律规定的程序和权限, 国家可以征收集体或单位或个人拥有的合法的土地。国家或政府以公共利益为 目的 进行土地征收是法律赋予他们的一项特殊权利。事情之关键为:何为公共 利益?当前我国的土地管理法及其实施条例等各项土地征收的法律法规对于公共 利益未能作 出准确的界定,而且还规定了所有单位及其个人在建设过程中一旦 需要土地,就必须要按照法律的规定去申请才能准予使用国有土地、而且使用的 必须是国家拥有的 或者是合法征收的本应是农民群众集体所有的土地,不得超 出此范围。该规定实施后,导致我国宪法
16、中所规定之公共利益的实际使用范围会 被扩大。在具体征地之 时,各相关部门可依据自身之所需对公共利益进行具体 而实用的解释,由此而来,大量营利性项目也就顺便被列入到公共利益所需之用 地项目当中,运用政府的强制 力以获取所需土地,让以盈利为主要目的的征收反 而变为了农村集体土地征收的重要类型。所以,在政府和农民进行农地征收的博 弈之中,政府应当根据对法律所进 行的解释,运用征地所具有的强制性和权属转 移性等特征,以至于农民群众在博弈中在地位不平等的状况下造成了利益的流失。(二)公共利益界定主体不明确 界定我国土地征收中公共利益的主体必须具体、明了。然而界定主体不仅包括 法律法规中判定公共利益的具体主体,还包括公共利益的立法主体、公共利益的监督主 体、公共利益的审查主体等等。根据我国现在的法律法规可知,土地征 收是一种公权力行为,其征收决定是依行政机关作出的,然而对于土地征收中的 公共利益具体 由哪个主体界定以及土地征收决策作出后由哪个主体来审查和监 督公共利益?并无确切、详细的法律来规定,进一步来看,倘若土地被征收者或利 害关系人亦或是其 他机关组织
