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1、 浅论公共经济学与政府行为浅论公共经济学与政府行为-政府预算管理体系摘要摘要：我国现今正处于一个经济体制转轨与社会转型的大背景下传统的财政体制与制度框架 使得我国的预算管理有明显的阶段性特征，与发达国家相比还存在较大的差距。本文在公 共经济学与政府行为学框架下分析了政府预算的经济学基础，了解我国目前政府预算的现 状及存在问题，以追求绩效为重点，以西方国家经验为借鉴，试图从公共财政的视角下提 出完善我国政府预算管理体系的最佳对策。关键词关键词： 公共经济学与政府行为 政府预算管理体系 对策一、公共经济学与政府行为的基本概念和解释一、公共经济学与政府行为的基本概念和解释公共经济学是研究政府经济行为
2、的科学，是政治学、经济学的交叉学科。市场发展缺乏平衡性导致存在着市场失灵，政府对经济的运行要进行干预；但政府干预同样也存在着缺陷，诸如政府失灵，政策失效。自 20 世纪 80 年代以来，世界各国相继开展了大规模的政府再造运动。政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不是靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进动力、自我更新、自我适应能力的公共部门，重塑政府，使整个政府部门具有高效率。公共经济学的理论实践逐步与政府的市场管理活动紧密联系在一起，西方经济学把所有经济主体分为两大类:公共部门、私人部门，前者是指政府及其附属物，后者是指企业和家庭
3、。无论是政府还是企业和家庭，都以各自的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的发展。但它们的行为方式和目的却不一样。企业和居民以实现利润最大化为目标，有强烈的利益动机，行为方式也自然是以有利于自己的方式进行。政府却与此不同，它主要是为了社会目标而存在。当然政府的经济活动不能完全忽视收益和成本，但它更多的是考虑社会公正和公平。市场由于信息不对称、公共产品、垄断、外部性等原因，会出现失灵的现象。如何弥补市场失灵的重担自然就落到了政府的身上，政府可以弥补市场的失灵与不足。在市场经济的作用下，政府的作用主要表现在:提供公共服务、维护市场秩序、影响收入分配、优化资源配置、稳定宏观经济等。 二二 、何为政
4、府预算管理体系、何为政府预算管理体系政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度,其核心是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。预算收支范围涉及的是国家财力在中央与地方, 以及地方各级政府间如何分配的问题, 而预算管理职权是各级政府在支配国家财力上的权限和责任问题。建立政府预算管理体制的根本任务, 就是通过正确划分各级政府预算的收支范围, 规定预算管理权限及相互间的制衡关系, 使国家财力在各级政府及各区域间合理分配, 保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要, 提高财政资金管理和使用的效率。我国现行的政府预算管理体制存在着若干问题和缺陷，这些缺陷
5、集中体现在以下几点：(一一) 法律法规不健全法律法规不健全相关领域和法律法规配套改革相对滞后,目前我国的预算法是1995年1月1日正式实施的中华人民共和国预算法, 其诞生于市场经济体制构建初期, 现今我国的客观经济社会环境发生了很大的变化, 在2000年实行部门预算改革后, 这部预算法已不能全面指导预算工作。如部门预算编制的时间、细化程度、公开程度都无法可依。(二二) 预算编制制度不完善预算编制制度不完善首先, 预算编制内容不够科学。财政部门提交的预算草案项目不细, 预算报表所列科目级次过少, 所列内容过粗, 且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂, 即使是许多
6、专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象。为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂, 并保证预算执行中稳定性,必须保证预算的详细和规范。这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定, 确保预算的严谨。其次, 预算编制缺乏完整性。长期以来,我国在财政分配中把财政性资金分为预算内预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则, 又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约, 使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库, 成为蚕食公共利益的巨大黑洞。此外, 我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上, 由于我国目前的支出预算是按
7、资金的性质归类编制, 不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同,于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。再次, 部门预算编制无标准。部门预算应严格遵循人员经费按编制、公用经费按定额、专项经费按论证的原则, 使每项支出都建立在有可靠依据的基础上。但是目前部门预算的编制标准并无相关法律法规规定, 很多部门编制预算时都以上年度的执行状况为基数, 考虑本年度的因素, 作适当调增, 导致每年的收支以一定比例递增。最后, 实施部门
8、预算改革与现有预算分配权的矛盾。我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理, 而部门预算改革也是强调在不改变预算分配权的前提下进行。这就带来了难以克服的矛盾与困难。各部门的基本建设预算由计委负责, 科研经费预算由科技部负责, 行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责, 预算职能被肢解, 财政对部门预算的控制十分困难。(三三) 预算审批中存在的问题预算审批中存在的问题由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏, 加之预算审查专业性、技术性很强,而目前各级人大预算审查专业人员匮乏, 因此,人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此,由于人大对预算案审查的时间过短, 要在很短时间内完成对
9、预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天, 而人代会要依法进行各项预定的议程, 其中审查预算的时间最多不超过一天, 地方的人代会由于会期较短, 留给审查预算的时间甚至只有几个小时, 因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容, 更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施, 其结果是预算的执行和监督也同样失去意义, 而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。预算的审议过程太过随意和畅通(四四) 预算执行方面的不足预算
10、执行方面的不足预算执行是整个预算工作程序的重要环节。预算执行包括收入入库、支出拨付以及预算调整等都必须按照法律法规要求的程序进行, 非经法定程序不得擅自改变。 预算法第9条规定: “经本级人民代表大会批准的预算, 非经法定程序, 不得改变。 ”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期, 在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。 预算法规定, 如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时, 政府应该提出追加或追减预算的调整计划, 经相应的人大机关的批准, 然后调整年度财政预算。但这一规定例来不被重视。在预算执行中, 往往是地方财政预算才定好, 国家部委又新出台了政策, 财政支出变
11、动性大, 不确定因素多。而且地方政府对预算的调整比较频繁, 预算资金调剂过于随意, 预算与决算往往有很大差距。其原因直接缘于预算编制较粗, 又缺乏科学论证, 因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。但其实更深层次的原因却在于预算执行者并没有预算即法的观念, 没有认识到不严格遵行预算就是违法,而且在实践中不执行预算也不受法律的追究,所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。(五五) 预算监督方面存在的问题预算监督方面存在的问题我国人民代表大会期间审议政府预算的时间很短, 只能对预算进行总体性和一般性的审查, 最终监督流于形式。财政监督由于预算编制比较粗糙, 预算指标不够具体, 难以为预算监
12、督提供确切依据, 在客观上给预算监督造成了困难, 又由于缺少行之有效的监督控制手段,导致预算监督不力。在预算执行过程中财政部门对收入和支出预算的执行情况均缺乏有效的跟踪监督, 财政决算后也很少对收入和支出预算的完成情况进行认真的考核和评价; 财政对一个预算单位的经费整体控制较差, 部门预算外收支脱离财政监督的状况未能从根本上得到改变。三三 如何改革和完善我国的预算管理制度如何改革和完善我国的预算管理制度针对以上存在的问题, 按照国家政策和市场经济发展需求。具体说来应从以下几个方面着手:(一) 完善预算法规在部门预算改革进程中, 预算法规建设滞后的问题日益突出。一是对预算法及其实施细则要进行修订
13、。建议将预算编制的周期延长到一年, 并制定严格的预算编制程序表, 将人民代表大会批准预算的程序提前到每个财政年度开始之前, 使全部预算的执行都在法律程序的控制之中; 二是对现有的会计制度和财务制度要进行调整, 与部门预算编报口径保持一致; 三是对相关的法规如财政、税务、国库等按部门预算的要求做出相应的调整。(二) 完善预算编制制度1基本支出预算规范化在部门预算模式中, 公共支出分解为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部门。基本支出预算是部门支出预算的组成部分, 是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划, 其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。其核心问题是
14、定员定额的制定, 尤其是定额的制定要体现透明、公正、分类核定和量力而行的原则。在目前尚未完全建立科学的预算定额体系条件下, 所存在的问题, 一是定员定额范围太窄,仅限于行政性经费, 应逐步拓宽直至涵盖全部经费; 二是定额项目欠细, 目前只是支出“目”级科目的简单分类归并, 未能细化, 应细化到每一个“目”级科目; 三是定额标准的设计停留于对实际预算拨款的简单平均, 不能反映出各部门需要和实际消耗的真实水平, 缺乏科学合理性 也难以摆脱传统预算编制“基数加增长”的方法, 部门之间缺乏公平、公正。因此,定额标准的设计既要考虑单位对资金的客观需要和财力可能, 又要兼顾单位的实际支出和目标任务的调整。
15、2项目支出预算科学化， 项目支出预算是部门支出预算的组成部分,是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标, 在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划, 包括基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。在目前的编制过程中, “项目”缺乏量化标准, 基本支出和项目支出相互混淆, 项目支出管理办法及操作程序上不科学, 对项目库的管理过粗等。我们认为,要建立科学的项目支出预算, 一是要修改完善项目支出预算管理办法, 对现行的项目支出分类办法进一步细化, 量化“项目”审核标准,完善项目库管理办法; 二是将基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费用等财政资金安排的项目, 逐步真正地纳入“项目
16、支出预算”范围; 三是建立项目支出预算的绩效考评制度,为逐步建立政府绩效预算打下基础。3统一预算分配权，实行部门预算还应将其他宏观经济管理部门目前拥有的一些预算分权统一起来，从部门预算编制过程看, 有预算分配权部门的存在直接约了编报部门预算的及时、完整和统一。相应地, 可以通过转变政府职能, 调整政府有关部门的职责分工, 规定这些有预算分配权的部门工作重点由直接分配资金转向制订行业规则、定额标准、引导其他部门做好项目立项工作等, 在预算资金的分配上, 财政部门应充分征求和听取他们的意见。目前可采取的做法是加快改革步伐,逐步取消这些部门的预算分配权。4积极进行必要的配套改革(1) 部门预算与财政国库集中支付制度相结合。财政集中支付是部门预算能够有效实施的基础措施, 在各部门建立国库统一账户, 将财政性资金的收入和支出全部包括在统一的预算和一个账户中。可以分几步走: 第一步, 将行政机构的全部财政性资金(财政拨款和各项收费、基金) 纳入预算管理; 第二步, 将所有政府部门(包括事业单位) 的全部财政
