地价双向垄断与土地资源配置扭曲讲解

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1、三农问题研究 地价双向垄断与土地资源配置扭曲蔡继明 程世勇内容提要: 我国目前地价的双向垄断一方面表现为地方政府对农地转用的行政性征收和政府 单方面定价 ,另一方面表现为地方政府对城市建设用地供给的独家垄断。这种双向地价垄断, 不仅 使征地范围无限扩大 ,征地补偿标准远低于被征土地价值 ,使农民土地权益受到严重侵害, 并导致 土地资源巨大浪费, 而且造成城市房地产资产泡沫 ,导致农地与非农地价格比例失衡 。新土地制度 改革要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构, 在符合土地规划的前提下 ,实 行同地 、 同权、 同价, 使土地制度的安排既有助于加快城市化进程, 又有助于房地产行

2、业健康发展, 同时有助于规范政府行为 ,有效遏制土地腐败 。 关键词 : 行政性征地 城市建设用地卖方垄断 土地资源配置扭曲 新土改五项原则劳动是财富之父, 土地是财富之母 。虽然劳动 和土地作为一切财富的初始资源都是稀缺的 , 但相 对于我国比较丰富的劳动资源而言 ,土地资源更加 稀缺 ,并且已经成为制约我国经济发展的主要因素 。 而由于目前政府对土地市场的完全垄断, 使土地价 格既不能反映土地资源的稀缺性 ,又不能反映土地 真实价值 ,造成我国土地资源配置的严重扭曲 。一、地方政府对农地转用的双重 垄断: 行政征地和单方定价1 .我国城乡二元土地制度与征地制度。我国 的宪法规定, 城市土地

3、属于国家所有 ,而农村的土 地属于集体所有 。虽然土地的国家所有制和集体所 有制都属于公有制范畴, 但国有土地产权和集体土 地产权的法律地位并不平等, 没有做到同地 、 同权 、 同价 。这突出表现在农村的土地要变成城市建设用 地,即使在符合城乡规划的范围内以及本身已经被 确认为是建设用地, 也必须首先通过政府的征地行 为将集体所有的土地变成国家所有 ,然后再由政府 作为城市土地所有者通过划拨或招 、 拍 、 挂转到土地 使用者手中。随着工业化和城市化进程的加速 , 地 方政府以买方垄断为特征的大规模征地行为必然与 以要素市场化流动为特征的市场经济体制发生内在 的冲突。而地方政府在土地一级市场

4、上凭借行政权利所形成的买方垄断严重扭曲了土地资源配置 。 2 .征地范围的无限扩大 。上述二元土地制度 造成的第一个恶果就是政府的征地范围无限制扩 大。成熟市场经济国家土地资源的配置分别采取政府征用和市场交易两种方式进行。如果是公共利 益需要的城市土地需求 ,则通过政府动用公权力征 地。为了避免政府公权力滥用给土地所有权人造成 伤害 ,韩国、 美国和日本都对公共利益涉及的内容进 行了详细的“目录式”列举。而对于牟利性的用地需 求, 则通过土地所有者双方平等的市场对价完成。 当然 ,无论是政府征地还是土地市场交易的前提是 必须要符合土地利用总体规划和城市建设规划 。 而我国政府的征地范围却无限制

5、地扩大了 。我 国宪法一方面试图与国际接轨 ,规定只有涉及“公 共利益”的需要才能征用土地。而另一方面又规定, 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的 ,必须依 法申请使用国有土地。集体所有的土地不能进入城 市。也即是, 工业化和城市化进程中无论公共利益 还是非公共利益的土地需求, 都必须通过国家行使 征地权获得。这就使得我国宪法所规定的“公共利 益”征地制度被“虚置”了。这种公权力的滥用, 是造 成土地领域大量腐败行为、侵权行为的主要原因 。 3 .征地补偿标准远低于被征土地价值。地方 政府是通过双重垄断行为获取增量城市建设用地的。其一是通过前述行政性强制征地垄断增量建设75经济学动态20

6、10 年第 11 期本文是教育部人文社会科学基金 项目“ 城市土地短缺 下的农村建设用地流转和 要素组合效率”(项目批准号:09YJC790194) 的阶段成果。用地的来源; 其二是通过政府单方面规定的标准对 被征收土地进行补偿。而根据现行的土地法“原用 途”补偿原则,集体和农民作为土地的所有者 , 土地 被征的补偿标准不“超过”土地年产值的 30倍 ,平均 农民一亩地的补偿价格平均为 3 万元左右。而在地 方政府征收的土地中 ,绝大部分是用于商业 、 旅游 、 娱乐和房地产开发的, 由此产生的收益要远高于土 地原用途数十倍或数百倍 。地方政府在二级市场上“招拍挂”所获得的土地出让金与土地补偿

7、费之间 巨大差额 ,无疑是刺激经营城市的热情不断高涨乃 至城市空间不断扩展的直接动因。二、地方政府土地供给的垄断: 土地市场的卖方垄断1 .地方政府对土地供给的垄断 。地价双向垄 断的另一表现是地方政府对土地供给的垄断 。也就 是说 ,地方政府一方面通过买方双重垄断压低土地 价格或征地成本 ,而另一方面作为城市建设用地惟 一的供给者,则通过卖方垄断提高土地出让价格, 进 而在垄断高价下获得超额利润 。图 1 竞争性土地市场的价格决定如果土地市场的供给方是竞争性的, 诸多供给 者之间的竞争通常会使土地的均衡价格确定在出让 价格与土地成本相等的水平 ,如图 1 中的 Pe 所示 , 因而不会形成产

8、生暴利的高价 。同时市场竞争性条 件下土地的交易量 Qe 要显著大于市场卖方垄断条 件下的交易量 Qm 。均衡价格状态下 , 土地市场需 求主体的经济剩余和福利也实现了最大化 。但是 , 当地方政府成为城市土地市场独家垄断的供给者 时,地方政府会根据出让土地的边际收益等于征地 的边际成本的原则来确定土地的供给量, 从而相应 地确定土地的出让价格, 这就必然导致较高的土地 价格和较高的经济利润。图 2 的 Pm 就是政府垄断造成的土地高价 , PmABC 所示的阴影部分为政府 的垄断利润。图 2 卖方垄断的土地市场价格的决定由于地方政府在土地一级市场中居于卖方垄 断的地位 ,土地供应多少、如何供

9、应 、供应给谁完全 由地方政府决定。从图 2 可以看出 , 限制土地供给 是地方政府作为城市土地市场的卖方垄断者获取高 额土地出让金( 含垄断利润) 所采取的主要手段 。特 别是对房地产用地 、 高档商务用地 ,地方政府普遍采 取限量供应的策略 。 当然 ,地方政府作为土地一级市场的惟一供给 者可以调控价格, 但垄断价格的高低, 也取决于土地 的需求水平。而目前各大城市过旺的房地产需求, 首先是由投机性需求推动的,其次是由城市化加速背景下规模庞大的住房需求拉动 ,再次是中国“居者有其屋”的传统文化对住房需求的影响。由于 居民对房屋的需求缺乏弹性, 房屋价格的上涨并不 会对房屋需求产生显著的影响

10、。 2 .城市建设用地价格的决定 : 土地的招、拍、 挂。地方政府在土地一级市场的超额利润目前主要 是通过土地的招拍挂实现的 。在改革开放初期, 国 有土地的使用基本处于“三无”状态 。1988 年以后, 国有土地虽然也是地方政府卖方垄断 , 但价格主要 通过“协议出让”的方式确定 。土地的招、 拍 、 挂直到 2001 年以后才逐步成为国有土地出让的主要手段。 特别是国土部 、监察部联合下发的“71 号文”即关 于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情 况执法监察工作的通知 , 要求各地在 8 月 31 日前 将历史遗留的经营性用地以协议方式出让问题加以 界定并处理完毕( 即所谓“8.

11、31 大限”) , 8月 31 日后 不得再以协议方式出让 。2009 年 ,通过土地垄断高 价出让, 地方政府获得土地出让金收入 1. 6 万亿。 而同期, 全国财政收入的总量仅为 6 . 8 万亿( 不含土 地出让金) 。地方的土地出让金收入的总量接近国家全年税收总量的 1/4 。而据工商联 2007 年的内 76部报告,房地产六项税占全国地方政府财政收入 的 40 . 7 %。 有学者认为 ,土地招、拍 、 挂政策是房价上涨的 罪魁祸首。本文的分析则表明 ,城市建设用地供给的政府垄断才是造成地价乃至房价畸高的根本原 因,而招、拍、 挂仅仅是在这种政府独家垄断的市场 结构中对房地产高价起了

12、推波助澜的作用。 3 .地王是房地产高价的又一推手 。所谓“地 王” , 是指在商品房用地拍卖中以有史以来的最高价 拍得的建筑用地。即使在卖方垄断条件下, 土地的 使用权交易和普通的商品交易并没有本质的区别 。 但地王现象的频出, 表明地方政府为了获取土地的 超额收益 ,已经通过多种方式对土地进行资本化的 “概念”炒作( 见表 1) 。 表 1 2009 年我国各地地王盘点城市北京上海深圳广州杭州苏州济南厦门东莞拿地企业大龙地产绿地集团招商华侨城广州城建集团浙江西 子房产集团绿城集团中石化恒兴置业龙光地产土地 价款50. 5亿 72. 45 亿 5. 3亿3. 45亿7. 7 亿36 亿860

13、0万 10. 47 亿7. 03 亿楼面 地价298592723118875153242429528057178003094013088地王现象的第一个财富效应是地方财政收入的 快速增长 。土地的资本化, 增加了土地收益的未来 预期 ,城市土地的级差地租和级差地租 也随之 增加 。以地王产生的房地产领域为例, 目前多数省 级以上城市房地产用地和工业用地的租金级差比 率,已经超过了 1000 倍。中央和地方的土地出让金 利益分配结构的失衡, 更是使地方政府具有充分的 经济激励去造就地王 。1989 年 ,国有土地使用权出 让的收入 60 % 留归地方财政 ,40 % 上交中央财政 。而 1993

14、 年底实行分税制改革后,则规定土地出让金 100%留给地方。卖方垄断所形成的地王经济 ,对地方政府土地金融的拉动效应更大。地方政府以 巨额增值的土地为抵押, 可以从银行获取足够的金 融杠杆去经营城市, 城市经营的结果又能造就更多 的地王。因此, 地王经济作为土地使用权资本化运 作的结果 ,地方政府土地的卖方垄断越来越具有财 富分配效应和虚拟资本的特征 。 随着大量央企进入房地产市场 ,它们凭借着上 市公司、 国家投资和银行贷款所支撑的资本优势, 不 计成本拿地,制造了一个又一个“地王” ,导致地价大 幅拉升,从而造成未来的商品房价格被悬在高位。三、地价双向垄断造成的土地资源配置扭曲1 .垄断低

15、价对农民土地权益的侵害 。地方政 府通过征地所实现的土地垄断低价 ,造成了对农民土地权益的严重侵害。我国工业化初期农村财富向 城市的转移主要是以粮食为中介, 通过工农业产品 价格剪刀差实现的 ,在大约 20 年的时间内转移了数 千亿的财富。而 20 世纪 90 年代以来土地征用中的 垄断低价 ,是我国城市化进程中农村财富向城市的 又一次转移。据专家估算, 通过地方政府买方垄断 的低价征用方式, 从农村转移走数万亿的货币财富 ( 如表 2 所示) 。表 2 2007年土地征用量和地方政府的土地出让金收入资料来源: 国土资源统计年鉴( 2008)。在垄断低价条件下 ,农民和集体作为集体土地 的所有

16、权主体 ,在土地征用中不能按要素的市场价 格获取合理的土地发展权收益。被征地农民的生活质量并不能随着城市化进程而提高。近年来, 农村 接连发生大量的群体事件和信访 ,其中 60 % 与土地 的纠纷有关。近年来, 失地的农民累计高达 4000 多 万, 其中绝大部分是“三无”农民 ,无地务农 ,无岗就 业, 也没有最低的生活保障 。另一方面 ,上万亿的土 地的工农业级差收益被地方政府所垄断 ,由此导致 国家和农民利益分配的失衡 。我国城乡居民的收入 差距已经从 1978 年的 2 . 57 上升到 2009 年的 3 . 33。11城乡居民收入差距过大 , 是我国目前居民总体收入差距过大一个重要原因, 也是造成城乡居民 消费倾向特别是农村居民的边际消费倾向偏低的一 个重要原因, 这必将影响国民经济的可持续发展 。 2 .垄断低价导致土地资源的浪费。地方政府 能够以极低的征地补偿费获得大量的土地 ,必然导 致土地资源严重浪费。目前, 我国共有各级开发区 4000 多个 ,由于地方政府对企业实行土地垄断低价 供给 ,导致产业进入的