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1、I论抽象行政行为与具体行政行为的划分论抽象行政行为与具体行政行为的划分 陈丽芳（廊坊师范学院 社会发展学院 河北 廊坊 065000）摘要摘要抽象行政行为与具体行政行为的分类是行政法学界对行政行为所作的一种基本分类， 也是我国行政诉讼法采取作为确定行政诉讼受案范围的标准，这种分类已为法学界所普 遍接受。该文通过阐述抽象行政行为与具体行政行为的基本知识，再对二者分类的标准 进行探讨分析，然后指出这一分类在指导司法实践中存在的缺陷以及建议，从而完善我 国行政法和行政诉讼法，使政府的行政行为能够更好地受到外部监督，促进政府依法行 政，构建我们民主、法制、和谐的社会。关键词关键词 ： 抽象行政行为；具
2、体行政行为；行政诉讼；受案范围；行政主体；行政相对 人；行政立法 IITALK ABOUT THE CLASSIFICATION OF ABSTRACT ADMINISTRATIVE ACTS AND SPECIFIC ADMINISTRATIVE ACTSABSTRACTThe classification of abstract administrative acts and the specific administrative act is a basic classification of administrative law circles have made to the adm
3、inistrative act, the administrative procedure law in our country is taken as the determination of the scope of administrative litigation, this classification has been generally accepted by the law. In this paper, the basic knowledge on the abstract administrative acts and the specific administrative
4、 act, analyzed on classification standards two, what are the deficiencies and pointed out a series of viewpoints of this classification, perfecting the administrative law and the administrative procedure law , the administrative act of the government under the external supervision, promote the gover
5、nment administration according to law, the construction of democracy, we are better the rule of law, harmonious society.Key words: abstract administrative behaviour; specific administrative behaviour ; the administrative lawsuit;lawsuit scope;the administrative stuff; the administrative relative per
6、son;the administrative legislation.1论抽象行政行为与具体行政行为的划分论抽象行政行为与具体行政行为的划分当前我国行政法学界将行政行为划分为抽象行政行为与具体行政行为是普遍做法，这 种划分有其存在的价值和意义，然而随着社会经济的不断发展，这种划分也渐显不足之 处。一、抽象行政行为与具体行政行为的定义、划分标准以及二者的区别行政行为根据行为功能的不同及对象的不同将其划分为抽象行政行为与具体行政行 为。所谓抽象行政行为，是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定的具有普遍的行为 规范的活动，基本上属于行政立法活动。所谓具体行政行为，是指行政主体针对特定对 象具体适用法
7、律规范作出的只对特定对象产生约束力的行为，属于行政执法和行政司法 活动。 二者的区别主要有：1.调整对象是否特定。具体行政行为针对特定对象，并且是对 已经发生的事实做出的处理决定；抽象行政行为则针对不特定对象且是对未来的事项规 定的一般行为规范。2.表现形式及效力不同。具体行政行为表现为确定的行政处理决定， 只适用一次；抽象行政行为表现为规范性文件，在相同条件下可以反复使用。3.影响相 对人权利义务的形式不同。具体行政行为直接影响相对人的权利义务，抽象行政行为并 不直接影响相对人的权利义务。4.行为程序不同。具体行政行为强调调查程序；抽象行 政行为的程序接近于立法程序。1二、划分抽象行政行为与
8、具体行政行为的价值和意义第一，抽象行政行为与具体行政行为是行政法学中的一个热点问题，对于二者的分 析要考察法学的基本特征。法学，作为一门学科，具有实践性特征，是人们在社会实践 的基础上建立和发展起来的，是实践经验的总结，它来源于社会实践，又转过来为实践 服务，因而要实事求是。2在法的本质中，物质生活条件是法的最终决定因素，同时法 律作为上层建筑也会推动社会进步。因此在研究划分抽象行政行为与具体行政行为时， 通过考察当前社会客观存在的现状，考虑当前行政法在实践中存在的主要问题，行政法 律法规的分析与制定必须解决社会实际问题，从而推动社会生产力的发展，推动整个社 会的进步。第二，抽象行政行为与具体
9、行政行为的划分研究，能够最大程度的保障大多数公民 的权利，体现法律的公平公正合理原则。江泽民同志的“三个代表”中就提出坚持最广 大人民的根本利益。法律概念的界定，司法审查受案范围的确定，要保障公民的合法权 益，要考虑人民群众的呼声。抽象行政行为与具体行政行为的划分与受案范围的界定， 除了符合客观实际的发展以外，就是最大限度地更有效地保护公民的合法权益，要体现 法律的公平公正原则。2第三，对抽象行政行为与具体行政行为划分的研究，有利于选择正确的救济途径， 从而维护合法权益。根据行政复议法 ，作为行政相对人，有权对抽象行政行为与具体 行政行为在法定期限内提起行政复议，由复议机关对行政行为的合法性和
10、合理性进行审 查，这种途径俗称“行政救济” 。而行政相对方对具体行政行为不服，可以根据行政诉 讼法及有关规定，通过提起行政诉讼，由人民法院对行政行为的合法性进行审查，俗 称“司法救济” 。 第四，区分抽象行政行为与具体行政行为具有重大的现实意义。一般由作出行政行 为的行政主体的上级机关对其行政行为的合法性和合理性进行审查，由于也是行政机关 的处理，用老百姓的话说是“老子审儿子” ，由于千丝万缕的关系，一般很难处理，加之 其审查缺乏相应的制度保障，作为行政相对方即使有不同的意见，往往也不能达到“案 结事了”的效果，而通过相对独立的第三方来处理，加之有相对规范的程序、制度作保 障，通过行政诉讼的方
11、式处理，相对比较公平、公正。 但是现实是“民告官”的行政案件难打，难在哪里呢？不是老百姓不打，而是因为 法院很难在老百姓和政府之间公正断案，一方面是由于制度设计的原因，按照规定，法 院是独立行使司法权的，但因为法院的经费是依靠同级政府拨付的，一般也不好得罪政 府，这需要国家对此作相应的改革；3而另一方面，是对我国行政诉讼法律法规作相应 的改革和完善,加强对具体行政行为和抽象行政行为的区分标准研究，正确界定具体行政 行为和抽象行政行为,同时扩大行政诉讼的受案范围，使“民告官”的行政案件能够得到 及时的审理，那必将是迈出我国法制改革的重要一步。三、抽象行政行为与具体行政行为划分标准的探究关于抽象行
12、政行为与具体行政行为划分标准，理论界可谓是千姿百态，莫衷一是， 对其划分标准的观点大致如下： （一）行为对象标准说 该说认为，抽象行政行为与具体行政行为划分标准在于行政行为所针对的对象是否 特定，如果是针对特定对象作出的，该行政行为就是具体行政行为；如果是针对不特定 对象作出的，则为抽象行政行为。以行政行为对象是否特定来划分抽象行政行为与具体 行政行为是理论界的主流和通说，4在最高人民法院关于执行若干问题的解释中也是按此说法进行司法解释的。但是该说在无一例外地认为行 为对象是否特定来区分抽象行政行为与具体行政行为关键的同时，却并未从本质上区分 何为特定与不特定，而是间接地通过行政行为的表现形式
13、及其实施结果来对抽象行政行 为与具体行政行为进行划分： 1.抽象行政行为一般都能反复适用，长期有效；而具体行政行为通常只是一次性适 用，一次性有效。这是从行政行为实施后的结果来加以判断的。 2.抽象行政行为对其制定后发生的事项具有约束力；具体行政行为则通常对其作出 之前的事项具有约束力。 3.抽象行政行为要按规定的行政立法程序进行；具体行政行为则按行政执法程序进 行。34.抽象行政行为在表现方式和载体上以规范性文件方式出现，往往有章、节、条、 款等形式；而具体行政行为往往是以“决定” 、 “通知” 、 “认定” 、 “裁决”等形式表现出 来。 对此我认为，对于事物的认识不能仅仅停留在事物的表面
14、特征上，而应当在分析其 表面特征的基础上，挖掘其本质，通过感性上升到理性，这样才能抓住事物是此事物而 非彼事物的本质，才能彻底区分彼事物，而仅仅靠不确定的、易迷惑人的、表面化的特 征来区分事物是不科学、不可行的。尽管形式再现内容，现象反映本质，但同一形式可 以表现不同内容，本质也可以由真相和假象表现。1可见，如果我们仅以行政行为的表 现特征来区分抽象和具体行政行为，这就不可避免地带有缺陷并易出现偏差： 1.抽象行政行为不一定都是反复适用的。举例来说，某地方政府制定了“某某年的 发展计划” ，那么该计划只能在该年有效，而不适用于下一年。或许有人会说，反复适用 不仅只是时间上的反复适用，而且包括空
15、间上的对象上的反复适用，如某某年的计划虽 然对下一年无法适用，但在该年内对其管辖范围内的任何公民、法人和其他组织都可反 复适用。这是无可厚非的，但由于是从行政行为的实施结果角度假设而言的，我们可以 再作极端的结果假设，假如该计划规定对该地方的所有超标污染企业给予关闭，而该地 区的超标污染企业只有一家时，那么该计划就此项规定就只能适用一次了。 2.抽象行政行为不一定针对未来，具体行政行为不一定面对过去。我们知道法不溯 及既往是一项非常重要的原则，因为法律不可能要求人们今天做明天的事，否则就会破 坏法的稳定性与可预测性，进而破坏法律秩序，然而法律能够溯及既往是一项例外，如 果法溯及既往对社会、公民
16、更有利时，我们应当溯及既往。同理，抽象行政行为作为类 似于“法律”的规范性文件，不溯及既往，面向未来是其原则，但我们应当看到它有溯 及既往的可能性与例外。同时，我们知道，具体行政行为可以附条件、附期限加以适用， 当条件成就或消除时，它才发生效力。可见，具体行政行为也有可能是面向未来的。 3.对于按立法程序作出的决定认定为抽象行政行为是不科学的。按程序行政是依法 行政的一项重要内容，但我们应当看到行政主体不按程序行政的现实性和可能性，抽象 行政行为完全有可能按普通程序作出，尽管其违法，我们也不能据此否定抽象行政行为 的本质。4.对于抽象行政行为以规范性文件出现的观点更是不切实际的。因为在现实中，有的 行政机构为了逃避司法审查，往往把具体行政行为表述为条、款、项，具有抽象行政行 为之形而不具抽象行政行为之实。而有些抽象行政行为虽不具备条、款、项，但却是不 折不扣的抽象行政行为。 （二）职权性质标准说 此说认为，任何行政行为都来
