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1、集体林权制度改革有关问题研究集体林权制度改革有关问题研究以福建省为例以福建省为例目目 录录内容摘要.1一、集体林权制度改革进展情况及评估一、集体林权制度改革进展情况及评估.4 4（一）改革的政策背景 .4（二）改革的基本方案 .6（三）改革的进展情况 .7（四）主体改革的经验 .8（五）改革的成效 .10二、福建省深化集体林权制度改革的经验做法二、福建省深化集体林权制度改革的经验做法.1111（一）深化林业融资制度改革，解决林业融资难问题 .11（二）发展森林保险，分散林业经营风险 .14（三）建设林业合作组织，提高林业生产组织化程度 .15（四）改革林业服务体系，组建林业服务中心 .17（五
2、）规范森林资源流转，促进规模化经营 .18三、制约林业发展的深层次矛盾和问题三、制约林业发展的深层次矛盾和问题.1919（一）林权抵押贷款制度亟待健全，林业信贷扶持力度不够 .19（二）森林保险尚待推进 .20（三）林业生产组织化程度有待提高 .21（四）林业服务体系有待健全，投入资金不足 .21（五）森林资源流转有待规范 .22（六）林区基础设施建设滞后 .22（七）林业管理部门职能转变难 .24（八）林业管理方式转变不到位 .26四、深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施四、深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施.2626（一）创新和完善林业融资体制，加快推进林权抵押贷款 .2
3、6（二）健全森林保险制度，降低森林经营风险 .28（三）加强林业合作组织建设，提高林业生产组织化程度 .29（四） 健全林业社会化服务体系，为林业发展提供优质高效服务 .31（五）建立规范有序的森林资源流转机制，完善森林资源流转体系 .32（六）逐步推进育林基金减征改革，完善林业公共财政预算体制 .33（七）加快林业管理部门职能转变 .33（八）加快培育林业要素市场，推进林业要素市场化配置.34（九）加大林业公共财政投入力度，完善集体林业支持保护制度 .35附件（样本县集体林权制度改革评估）附件（样本县集体林权制度改革评估）.37371内内 容容 摘摘 要要福建省是重点集体林区，集体林产权不清
4、、产权主体缺位等问题影响了集体林业的发展。因此，要加快林业发展，必须从产权入手。2003 年福建省在中国率先全面开展集体林权制度改革，到 2006 年底，福建省已经基本完成明晰产权的主体改革任务，落实集体林所有权、经营权、处置权、收益权，实现还山于民、还利于民、还权于民。通过集体林权制度改革，明晰了林业产权， ，林地权属得到有效落实。林业产权问题解决后，集体林业发展中存在的其它问题需要集体林权制度配套改革加以解决，所以，近几年福建省进行了如下配套改革：创新生态公益林管护机制、推进林权抵押贷款和森林保险、提高林业生产组织化程度、改革商品林采伐管理制度、完善林业管理体系、建设林业服务体系、规范森林
5、资源流转、深化林改培训等。通过配套改革，减轻了农民负担，增加了农民收入，解决了集体林业利益分配中的矛盾，建立了林业服务体系，创新了林权抵押贷款制度，缓解了农民林业贷款难问题，调动了农民造林的积极性， ，营林生产明显加快，非公有制经济造林比重增加。福建省在集体林权制度配套改革中取得了一些经验，可供南方集体林区其它省借鉴，主要包括：（1）省政府建立了林业融资改革联席会议制度，省林业厅也与各金融机构建立了会商制度，为林权抵押贷款提供组织保证；探索林业贷款有效模式，包括林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、农户联保贷款、政府信用贷款等。 （2）在县、乡两级建立林业服务中心和分中心，形成县乡一体、互联互动
6、的服务网络，为林农提供政策咨询、审批、培训等服务；建立森林资源评估、伐区2设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织。 （3）修订福建省森林资源流转条例，规范了森林资源流转；依托林业服务中心，建立林木交易市场，为森林资源的公开、公平流转提供了平台；制定林木交易规则和规范化管理办法。近几年集体林权制度改革取得了一定的成效，解决了一些制约集体林业发展的问题。但是，还存在一些问题尚未得到解决，具体包括：（1）林业融资渠道单一，林业融资期限较短，林业贷款利率较高，林业贷款担保机制不够完善；（2）森林保险参保率低；（3）林业经营组织化程度低；（4）林业服务体系建设投入资金不足，林业服务体系覆盖面有限；
7、（5）林区基础设施建设滞后；（6）集体林权制度改革对农户收入增长的贡献度有待提高。以上问题需要进一步深化集体林权制度改革予以解决，为此，本研究提出了深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施，具体包括：（1）完善林业贷款财政贴息政策，加大财政贴息力度，提高财政对林业小额贷款的贴息率；进一步完善林业信贷担保方式，大力推行以专业合作组织为主体、由林业企业和林农自愿入会或出资组建的互助性担保体系；建立林业金融服务平台。（2）扩大森林保险的范围，提高森林保险的覆盖面，满足林农多样化的保险需求。建议财政加大森林保险保费的补贴力度。 （3）制定各种优惠政策扶持林业合作经济组织，并且确保各种优惠政策落到实
8、处，以促进其健康快速发展；大力扶持林业专业合作经济组织的基础设施建设，对林业合作经济组织免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助；优先享受国家各项扶持政策。 （4）全方位、多渠道、多层次地增加对林业社会化服务体系建设投入；加大对林业社会化服务体系的财政支持力度，保障林业社会化服务体系顺利运行。（5）将林业行政事业单位的人员经费和公用经费全额纳入财政预算，稳定基层林3业机构及其从业人员，然后逐步降低育林基金提取比例。（6）保障集体林权制度改革工作经费，重点解决县、乡、村三级林改经费困难问题，确保基层工作机构的正常运转。（7）将森林防火、林业有害生物防治
9、、森林资源监测、林权管理以及林业执法等方面建设，纳入各级政府基本建设规划，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划，各级政府应切实加大林业基础设施的投入。（8）各级政府要完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，采用诸如“下游补上游”的方式多渠道筹集公益林补偿基金，逐步建立和完善财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。随着财政收入的增加，中央财政应逐步提高森林生态效益补偿标准；地方财政也要加大补偿力度；尚未启动省级生态公益林补偿的省份应抓紧实施；各级政府应鼓励开展生态公益林林下利用，增强自我补偿能力。（9）建立商品林建设
10、项目的补贴制度。林业补贴制度是政府基于森林资源的社会公益性、市场弱竞争性以及森林资源经营者的产权受限等原因而实施的一种经济诱导制度。随着我国经济的迅速发展，各级政府已经有实力进一步增加对林业建设的资金投入。因此，今后政府对于森林资源经营者给予必要的补贴不仅是必要的，而且是现实可行的。在具体补贴方式上，其形式可以多样，可以采取直接补贴和间接补贴相结合的方式。4集体林权制度改革有关问题研究集体林权制度改革有关问题研究以福建省为例以福建省为例福建省具有丰富的森林资源。全省山地多、平地少，人均耕地更少，耕地主要集中在闽东南地区，林地主要集中在闽西北地区，土地资源空间分布的地域差异显著。全省林业用地面积
11、 1.36 亿亩，其中有林地面积 1.15 亿亩，森林覆盖率达到 63.10%，居全国第一；活立木蓄积量 5.32 亿立方米，居全国第七；竹林面积 1490 万亩，居全国首位，约占全国竹林面积的 1/5；经济林面积 1688万亩，有 12 个县被国家林业局授予“中国经济林之乡”。5福建省是我国南方重点集体林区，集体林地所占面积比重很大，集体林地面积占全省林地总面积约 90%，集体林业的发展决定着福建林业的走向和未来。林改前，由于集体林产权不清、经营主体缺位，福建林业普遍存在造林难、护林难、防火难、林农致富难、资源增长难、林业发展难等问题。为挖掘林地生产潜力和增强集体林业活力，进一步发挥市场对林
12、业生产资源的优化配置作用，加快全省林业发展，2003 年福建省委、省政府在总结历次改革探索的基础上，在全国率先开展集体林权制度改革。 一、集体林权制度改革进展情况及评估一、集体林权制度改革进展情况及评估（一）改革的政策背景（一）改革的政策背景福建是重点集体林区，包袱重、困难多、深层次矛盾比较突出。造成这些问题的因素很多，但核心是集体林产权不清、经营主体缺位问题。因此，要加快新时期林业发展，就必须从产权入手，全面开展集体林权制度改革。具体说，改革的动因主要有以下三个方面：1 1产权不明晰产权不明晰建国以来，特别是 20 世纪 80 年代以来，福建省就集体林权问题进行了一系列改革，表面看山有主、林
13、也有主，但要真正依法落实到林农却很困难，大部分集体林还存在着法律意义上的产权不明晰，突出表现在：一是经营主体错位。农民得益少，林农作为集体林区经营主体的地位没有得到有效确立。此类山林在福建省集体林中占大部分，主要是人民公社后一直延续下来由集体统一经营的山林。三明“分股不分山，分利不分林”的林业股份合作制改革，由于受历史条件限制，股东会被村委会架空（股东会和村两委是一套人马、两块牌子） ，林农个人股权虚置，权益得不到落实，大部分森林沦为“干部林” 。这些山林由村集体统一经营管理，其所得收入大部分作为集体开支，广大农民从林业收入中得到的实惠少。这类林看似人人都有份，其实人人都没份；看似人人都在管，其实人人都不管，实际上由少数村干部操纵，极易出现以权谋私、贪赃枉法，造成资源破坏、干
