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1、1WTO 体制下国家主权与国家利益的维护【关键字】WTO;国家主权;国家利益【摘要】WTO 对成员国家主权和国家利益产生着越来越深刻的影响,为了有效维护我国的国家主权和利益,应该做到:(1)树立主权动态安全重于静态安全的观念;(2)在参与 WTO 活动中坚决维护主权的属性,即独立自主性;(3)在贸易政策的制定上确立效率优先、兼顾公平的原则;(4)建立科学的决策程序;(5)建立和完善对 WTO及其成员活动的监控和评估程序;(6)积极参与 WTO 各种活动,合理利用有关规则和程序;(7)深化改革,建立适应市场经济要求的制度环境。WTO 是当今最具影响力的国际经济组织,WTO 的多边贸易规则日益深入
2、到经济生活的各个方面,甚至对一国的政治法律体制也产生着影响;随着一轮又一轮多边贸易谈判的进行,WTO 各成员让渡主权权利的深度和广度必将进一步加大。在此过程中,国家主权和国家利益的维护和增进就成为一个摆在每一个国家面前的重大课题。国家主权与国家利益是紧密联系而又有区别的两个范畴。尽管有时在某种意义上人们可以说主权本身就是一种国家利益,但在绝大多数情况下它只意味着一种潜在的利益,而不一定是现实的利益,必须经过主权权利的行使,才有可能使潜在的利益转化为现实的利益。主权的存在是实现和维护国家利益最为重要的手段,实现和维护国家利益是主权的终极和根本目的。强调这种区别是很有必要的,因为国家作为主权者尽管
3、可以选择行使主权的方式,但国家行使主权不当,则可能对现实的国家利益造成损害。因此,原则上,国家无论以何种方式行使主权,都必须高度符合国家利益。2WTO 各成员经济实力、社会制度、文化传统、外在的国际环境不同,其在 WTO体制中维护国家主权和国家利益所面临的困难和问题也不尽相同,相应地需要采取的对策和手段也不尽相同,但有些对策和手段则具有共通性,一些成员在参与多边贸易体制过程中有一套相当成熟和成功的做法,很值得中国这个“年轻”的 WTO成员借鉴。本文将借鉴美国、澳大利亚、印度等国维护国家主权和利益的实践,提出 WTO 背景下维护中国国家主权和国家利益的若干基本思路。一、树立主权动态安全重于静态安
4、全的观念绝对主权论强调主权的静态归属,认为对主权权利的任何让渡都会损害国家主权。而主权有身份和权能的双重含义,身份意义上的主权自然是要绝对地强调其归属的,因为这种主权身份的丧失意味着主权及主权国家不再存在。权能意义上的主权即主权权利,则不一定由国家直接行使。国际关系的历史和现实表明,主权的利用关系日益重于归属关系,主权的动态安全日益重于静态安全。这并非说主权的归属问题不重要,而是强调在主权问题上的观点不能只停留在静态的归属上。20 世纪以来,国际法的迅速发展体现了世界各国对主权的利用形态而不仅仅是占有状态的重视。在现代国际关系条件下,让渡主权权利,对实现主权的功能和目的(即国家利益的增加和最大
5、化)更为有利;闭关自守,完全由主权者直接行使所有主权权利,看似维护了主权的静态安全,但并不利于国家主权的安全和国家利益的充分实现,相反,会对主权安全和国家利益的实现造成损害。当今世界已进入经济全球化时代,世界各国在经济上的相互依赖日益深化。这不是人为的过程和结果,而是经济发展中资源寻求优化配置的内在要求。在其他广泛的领域,国际合作也变得越来越重要。自给自足对于国家来说或者已经不可能,或代价太大。国家只有通过主权权利的让3渡才能得以利用其他国家的权力资源实现单靠本国难以实现的国家利益。参与国际分工是实现一国比较利益的必由之路,而只有发挥本国的比较利益,才能在当今这个经济联系日益紧密的世界中实现长
6、久的经济增长。具体到 WTO 来说,在多边贸易体制建立以前,国际贸易关系缺乏全球性的规制,国家间的贸易关系基本上只服从于“丛林规则”。20 世纪二三十年代资本主义各国高筑关税壁垒,以邻为壑,相互倾轧,导致了资本主义经济大危机,资本主义各国经济普遍受到严重打击,甚至成为第二次世界大战爆发的重要因素之一,这种教训是极为惨重的。多边贸易体制的建立正是要试图对全球性国际贸易关系进行规制,使之在更为有序、更加自由的状态下运行,减少政府行为对贸易活动的扭曲。从总体上来说,这对各国经济的发展是有利的。相反,如果一味强调国家主权的归属,置身于国际经济关系的规则体系以外,只能被“边缘化”,国家主权和国家利益不可
7、能得到真正的维护。二、坚决维护主权的属性国家在发展对外开放,参与国际经济关系并为之让渡主权权利的过程中,必须坚决维护这种独立自主性,因为在国际关系中,独立自主性是主权的根本特征,这种自主性受到损害就意味着主权受到损害,国家利益也将不可避免地受到损害。我们认为,首先,国家之间是平等的,而国际法是国家制定的,必然体现参与制定国际法国家的意志。除了国际强行法以外,未经国家明示或默示同意,任何国际法规则对该国都不具约束力。一国可以通过合法的政治行为推动国际法规则的制定和扩展,但无权违背他国意志强迫其接受某些国际法规则。其次,应当注意到,西方国家的政界和学术界在广泛兜售其否定或弱化主权理论的同时,却在极
8、力维护本国的主权。美国国会当年多次阻挠国际贸易组织的成立,是4顾及其主权是否会由此受损;美国和欧盟在乌拉圭回合谈判过程中几度面临僵局,也是考虑到其主权;1994 年美国国内为建立 WTO 掀起了主权大辩论,其对主权的关注程度不亚于任何其他国家。可见,西方政界和学术界以国际法至上为幌子兜售的主权否定论或主权弱化论,只在意图削弱其他国家尤其是发展中国家的主权,为把自己的意志强加于发展中国家而声张。长期以来,广大发展中国家在经济上处于弱势的情况下,主权成为发展中国家抵御发达国家的实力压迫政策、反对外来干涉和侵略、争取在国际政治经济秩序中获得平等权利和待遇的重要法律武器。这也正是西方发达国家宣扬主权否
9、定论或主权弱化论的根本原因。在 WTO 体制下,随着一轮又一轮多边贸易谈判的进行,WTO 各成员让渡主权权利的情况必将越来越多,主权受到损害的可能性将增大。在此背景下,更要强调谈判的结果要得到各成员的同意。任何成员不得将其意志强加于其他成员。三、确立效率优先、兼顾公平的原则多边贸易体制的经济学基础“比较优势”理论的基本精神是,各国(地区)将其各自具有比较优势的产品在更为自由的条件下进行交换,能够最大程度地提高世界经济发展的效率;相应地,各国应重点发展其具有比较优势的产业,相对限制或不发展其不具优势的产业。但这一理论的缺陷是只考察了效率问题,而未虑及公平。这就会产生两个方面的不平衡。一是弱国小国
10、在多边贸易体制中受益程度比大国强国受益程度小,因为前者的比较优势产业比后者少;二是在一国之内,具有国际竞争优势的产业受益多,弱势产业则会蒙受不利。对前一种不平衡,我们首先应该认识到,开放的经济增长得更快,因此,不能因这种不平衡的存在而抛弃多边贸易体制,在实践中,也不可能完全消除这种不平衡,而应当寻求一定的方式努力减少这种不平衡。在 GATT 及 WTO 的实践中已有给予5发展中国家及最不发达国家更多特殊待遇的方式以矫正这种不平衡的做法。但是,现有的这些特殊待遇还远远不够,同时,发达国家在多边贸易谈判中也总是在极力地推动其具有比较优势的产业议题的谈判,而漠视发展中国家的要求。因此,对于WTO 的
11、成员,特别是发展中国家和地区成员来说,应积极参与多边贸易规则的制定,努力争取相对有利的减让条件。第二种不平衡在每一个 WTO 成员方国内都不可避免地存在着。应该说,贸易政策制定过程中的利益冲突首先体现为国内不同利益的冲突。由于参与多边贸易体制对一国经济发展整体有利,所以我们可以把这种国内利益冲突概括为少数特殊利益集团的利益与公共利益之间的冲突。当然,这种所谓特殊利益集团应进一步地去区分,有些本来就属于弱势产业的范围,并且不可能在一个较短的时期内实现该产业劳动力的转移,对这些产业就需要一定程度的保护;有些目前虽是弱势产业,但国家试图将其发展为优势产业,这些产业也需要保护;而有些产业或利益集团则本
12、来并不弱,但仍寻求更加有利的竞争条件。而任何贸易保护政策都必然会对消费者、纳税人和其他出口产业的产业造成损害。国家在制定贸易政策的过程中,要把促进国民经济的整体发展、维护国民福祉放在核心地位,确立效率优先、兼顾公平的原则。必须将国家的核心利益和非核心利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益很好地结合起来。在对外方面,要努力保持与 WTO 其他成员间权利和义务的平衡;在对内方面,政府不能成为少数特殊利益集团的工具,也不能一味保护落后。国家要确立适当的产业政策,维护及发展自己的比较优势,有所为,有所不为,摒弃一味追求“全面发展”的观念。四、科学决策是关键在确立了效率优先、兼顾公平的原则的前提下
13、,就需要分析和确定哪些行业不6需要给予保护,哪些行业需要给予保护,在什么样的情况下需要保护,需要多长时间的保护,需要多大程度的保护;某一特定政策的采用对各方面的利益会产生什么样的影响,如何协调和处理这些影响;WTO 其他成员在多边贸易谈判中提出的条件是否符合本国经济发展的目标,权利和义务是否平衡;本国提出的减让条件可能对本国产生什么样的影响,对 WTO 其他成员产生什么样的影响,等等,并且要动态地考虑这些问题,以此作为本国参与多边贸易谈判,参与制定多边贸易规则,以及在国内制定或修改某种贸易政策和法律的依据。作为 WTO 成员,如果在多边贸易谈判中不能准确地掌握这些情况,这种参与必然是盲目的,要
14、么导致权利和义务失衡,要么影响谈判效率,错失达成权利和义务平衡协议的机会,都会损及国家利益。为此,必须建立起科学的决策程序。只有这样,才能对某一贸易政策对各个相关方面产生的影响和利弊有一个准确的估价,从而制定出合理的、符合上述指导思想的贸易政策。在评估某.政策法律对经济各方面影响的过程中,如何保持这种评估的客观性和透明性,对于科学决策具有极为关键的意义。对此,西方一些国家为了科学决策而建立的国内透明机构很有借鉴价值。国内政策透明机构的典型,如瑞典的专家小组,加拿大的“经济理事会”,澳大利亚的“生产力委员会”和 20 世纪 80 年代法国的经济和社会委员会等。一般来说,这些国内透明机构都是由政府
15、资助的独立机构,其运作按照法律规定,只对议会或立法机关负责,不受政府和其他任何组织的制约。其主要职能是对有关经济贸易政策作全面、客观的经济分析,可以应政府有关机构的请求进行公共质询和研究,也可应国内一些组织或行业的请求准备项目报告。这些透明机构以国民经济和国内经济福利为中心,主要关心的是国家整体的福利,而不是仅仅关心任7何特殊产业或特殊集团的利益。透明机构在独立研究的同时,还鼓励公开辩论和使公众最大限度地参与,实际上起到了公共信息渠道的作用。美国则在其为实施乌拉圭回合协定而制定的乌拉圭回合协定法中规定了广泛、细致的咨询协商机制。该法中类似的大量协商咨询条款保证了上下信息通达,有助于决策的民主性
16、和科学性。在政府科学决策程序的建立上,中国无疑还有很大的差距,这与我国的经济民主制度尚不健全有关。科学决策程序的建立涉及诸多方面,笔者在此主要想强调以下几点。(1)建立类似于澳大利亚生产力委员会的、独立的国内透明机构。该机构应直接对全国人民代表大会常务委员会负责,而不受政府部门的制约。该机构从人员设置到经费的划拨和使用都不受具体政府部门的控制。其职能应该是着眼于国民经济的整体发展和人民生活水平的提高,在广泛深入调查研究的基础上对国家的重大决策进行独立研究和评估,并提出决策建议;应以法律赋予该机构进行调查研究中必要的权利;应通过立法,将其研究和评估的结果纳入到决策程序中去。(2)建立广泛的咨询协商程序和公开听证制度。20 世纪 80 年代中期以后,政府似乎愈来愈倾向于靠下属执行机构来制定政策法规和实施方案,而不征求其他部门的意见。这样,就容易出现向执行部门的利益或它们的便利倾斜的片面性。有些行政部门把特定的利益集团当作自己的“客户”,在决策中偏重于考虑这些利益集团的利益,而忽视其他方面的利益。现在有些行政部门已经开始采取听证的方式吸纳意见,但参与者的代表性往往不够,没有接纳主要利益
