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1、扩大我国行政诉讼受案范围的几点思考行政诉讼受案范围，直接关系到两个互为表里、至关重要的问题：（1）行政相对人的合法权益遭受行政主体侵犯后，能否获得司法救济；（2）行政主体的行政行为是否受到有效规制，特别是司法监督。我国行政诉讼法发布实施 10 余年来，随着我国经济社会发展和政府职能转变，我国行政诉讼、行政审判的理论和实践取得较大进展。相形之下，我国目前可诉的行政行为还仅局限于外部的、涉及人身权和财产权的具体行政行为，这一过于狭小的受案范围，限制了公民、法人和其他经济组织的诉权，不利于司法机关对政府行为的监督。因此，我国行政诉讼法亟需修改和完善，以扩大行政诉讼的受案范围，完善我国的行政诉讼制度。
2、一、我国一、我国现现行行政行行政诉讼诉讼受案范受案范围围我国行政诉讼法采用了直接列举和概括相结合的方法，规定了我国行政诉讼的肯定范围，并通过设立排除条款规定了行政诉讼的否定范围。行政诉讼法第 11 条列举了属于行政诉讼受案范围的 8 类具体行政行为：（1）拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚；（2）限制人身自由或财产查封、扣押、冻结等行政强制措施；（3）行政机关侵犯法律规定的经营自主权；（4）申请领发许可证、 执照要求予以拒绝或不予答复；（5）不履行保护人身权、财产权的法定职责；（6）不依法发给抚恤金；（7）违法要求履行义务；（8）其它侵犯人身权、财产权的行为。除上述
3、 8 类具体行政行为，行政诉讼法第 11 又作了概括性规定以为补充，即“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。”对于“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件”的范围，最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）又通过列举方式明确了 6 类：（1）劳动教养管理委员会作出的劳动教养决定；（2）计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款；（3）行政机关就赔偿问题所作出的裁决；（4）行政机关依照职权作出的强制性补偿决定；（5）人民政府或其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的行政处理；（6）专利主管机关确认专利权等处
4、理决定。此外我国行政诉讼法第 12 条规定了法院不受理行政相对人就下列 4 种事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为；（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令；（3）行政机关对行政机关内部工作人员的任免、奖惩等决定；（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。对此，最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）进一步补充规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(1) 行政诉讼法第十二条规定的行为；(2 ) 公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；(3 ) 调解行为以及
5、法律规定的仲裁行为；(4 ) 不具有强制力的行政指导行为；(5) 驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(6) 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”二、我国二、我国 行政行政诉讼诉讼法法 关于可关于可诉诉行政行行政行为为范范围围的的规规定存在的定存在的问问题题我国行政诉讼法在制定过程中，考虑到当时我国法制建设、行政体制改革等的现实情况，对行政诉讼的受案范围作了相对消极、谨慎的规定，后来最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）虽然对此作了补救，但并未作出根本性突破。另外在立法技术上，行政诉讼法采用的是不完全概括和有限列举方式确定行政诉讼受案
6、范围，难免挂一漏万。经过十多年的发展，我国行政法制建设取得很大进展，依法对公权力主体行为实施监督与救济已经日见其常，在这种形势下，我国行政诉讼受案范围过于狭小的问题就显得十分突出。一是排除了抽象行政行为的可诉性。抽象行政行为数量巨大，适用范围广泛，而且还能反复适用性，对社会经济活动、对行政相对人的权利能产生广泛、持久的影响。我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在司法审查范围之外，导致相当一部分政府行为游离于司法监督之外，大量的行政侵权行为得不到有效规制，遭受此类行政行为侵权的行政相对人因无法行使诉权而得不到司法救济。抽象行政行为不受司法审查的另一后果是，即使能够通过提起具体行政行为对个案的行政侵权
7、行为进行纠正，但并不足以最终纠正违法抽象行为，同一抽象行政行为必将重复适用，不但造成了同一抽象行为的多次侵权，而且增加社会的诉讼成本，经济上很不合理。二是可诉具体行政行为的范围限定过于狭窄。行政诉讼法第2 条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，并具体列举了可诉的 8 类具体行政行为。最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）明确，“具体行政行为”是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特
8、定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，并补充了几种可诉具体行政行为。将行政诉讼受案范围限定于侵犯公民、法人和其他组织人身权、财产权的具体行政行为，不利于保护我国公民、法人和其他组织依法照宪法和法律享有的广泛的权利，为司法机关受理案件设置了障碍，对于行政相对人的法律救济出现明显空白，也为行政机关规避司法监督提供了可能。三是排除了对行政行为的合法性审查。行政诉讼法第 5 条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，这实际上是将司法机关对行政行为的监督局限于合法性审查，显得过于消极。相对于纷繁复杂的行政行为，特别是面对大量存在、需要相机抉择的自由裁
9、量行为，要想完全通过立法进行及时、有效的规制是不可能的。从实现社会公正且符合经济效率的角度，合理的做法是将监督权力赋予司法机关，同时加强对行政行为合法性的个案审查。如果将行政合法性排除在司法审查之外，必然会出现一个缺乏法律规制的灰色地带，行政机关的某些行为得不到司法监督，行政相对人的合法权益难以获得全面保护。四是忽视对内部行政行为的救济。行政诉讼法第 12 条规定，法院不受理公民、法人和其他组织对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼，从而将行政机关的内部行政行为排除在受案范围之外。实际上，行政机关与其工作人员之间的某些法律关系与行政机关与其他行政相对人之间的法律关系并无实
10、质性不同，而且法律、法规虽然规定了行政机关工作人员在其权益受到侵犯时，在行政体制内部获得救济的手段，但这些救济手段都非最终的，也不能因此而排除司法救济。另外，在大多数情况下，行政机关的某些内部行为与外部行为并无明显区别，简单地取消内部行政行为的可诉性，有可能牵连导致一些外部侵权行为被排除在行政诉讼受案范围之外。五是忽视对政府之外的其他公权力主体行为的监督。行政诉讼法规定可诉行政行为为“行政机关及其工作人员所作的具体行政行为”，以及“法律、法规授权的组织所作的具体行政行为”、“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为”。还有大量先例公共权力的组织、机构，如各类居民自治组织、各类行业管理委员会、国有
11、事业单位等对其成员作出的各种法律行为，具有行使公权力的性质，很难通过其他法律加以调整，也有必要纳入行政诉讼范围。 六是在立法技术上存在瑕疵。其一是同时使用肯定列举、否定列举规定受案范围，两者之间部分则采用概括法加以规定，存在较明显的逻辑漏洞。其二是对于作为受案范围的行政行为划分标准不一致，如行政诉讼法第 11 条列举的第 1 项“行政处罚”和第 2 项“行政强制措施”是根据行政行为的性质所作的划分，第 3 项“侵犯法定经营自主权”是根据行政行为内容作的划分，第 4 项“拒绝颁发许可证执照”是根据行为的作为和不作为状态所作的划分，第 7 项“违法要求履行义务”是根据行政行为内容、特点所作的划分，
12、等等，致使法定受案项目出现交叉、重复和遗漏。给公民、法人和其他组织的诉讼、法院受理案件带来不必要的麻烦。三、三、对扩对扩大我国行政大我国行政诉讼诉讼受案范受案范围围的思考的思考随着我国经济转轨、社会转型和法制建设的不断推进，当前我国要求依法规制行政权力、推进政府职能转变的呼声日高。适应这一形势要求，有必要尽快修订和完善行政诉讼法，扩大行政诉讼受案范围，建立和完善行政法律救济体制，加强对行政行为的监督和审查，保证行政相对人的权利。1将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。抽象行政行为是指行政机关针对非特定人作出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为，其效力作用于非特定的对象，并且在一定
13、范围内可以反复适用。从国际经验看，大部分国家也未在行政诉讼中排除抽象行政行为，如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权，英国法院对超越法定权限的任何行政行为都可行使审查权，美国的司法审查涵盖了行政机关的一切行为。目前，我国各级行政机关的抽象行政行为数量较多，内容混乱，在实践中存在很多问题，仅依靠行政机关自身难以有效监督。司法机关作为解释和适用法律的权威机关，对于抽象行政行为合法性的判断最具权威性，能够更好地实现对抽象行政行为的监督职能。因此，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，由司法机关对其进行审查，有利于从源头上制止违法行政，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督政府依法行
14、政具有重要意义。 2扩大可诉具体行政行为的范围。根据行政诉讼法，除非法律法规另有规定，法院一般不受理侵犯人身权和财产权以外的其他权益引发的行政争议，公民、法人和其他组织大量相关的合法权利被排除在司法救济之外。为了纠正这一严重的法律阙漏，全面保护公民权利，有必要逐步将行使行政机关侵犯公民、法人或者其他组织权利的各类行为，包括侵犯公民出版、结社、游行示威、宗教信仰权利以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的行为，纳入行政诉讼的受案范围。3在行政诉讼中逐渐引入合理性审查。行政诉讼法第 54 条规定，法院对行政机关滥用职权的行为可以判决撤消或部分撤消，对行政处罚显失公正的行为可以判决变更，这一规定实际
15、赋予了法院对行政行为是否合理进行审查的权力。但是，这一隐曲、有限的规定，远远不能适应当前我国对各类行政行为，特别是对大量行政自由裁量行为进行监督的需要。从其他国家行政法发展轨迹来看，随着自由裁量行为的大量增加，先后都启动了对行政行为的合法性审查。有鉴于此，我国应当修改行政诉讼法，在行政诉讼中引入合理性审查。具体可采取逐渐扩大范围的做法，先对较低级别的行政机关行为，以及问题较多、群众反映强烈的部分领域的行政行为进行合法性审查，并不断积累经验和创造条件，直到对所有行政行为实行合法性审查。4将一部分内部行政行为纳入受案范围。借鉴德国、日本等国的做法，对行政机关的内部行为按性质、效力进行分类，将基于工
16、作、业务关系的命令、管理行为与基于行政管理、被管理关系的行为区别开来，并规定对于后一类行为造成的侵权，行政机关工作人员可以提起行政诉讼。从我国的实际情况看，目前应当尽快将行政机关内部录用、开除、辞退工作人员的行为纳入行政诉讼受案范围。 5应当逐步将其他公权力主体的管理行为纳入行政司法监督范围。对于行政机关之外的公权力主体，在进行管理、服务时发生的侵权行为是否可提起行政诉讼，我国行政诉讼法并无明确规定。但实际上，我国存在的大量非政府机构，它们或由法律授权，或受政府委托，在社会管理、服务中广泛行使公共权力。这类机构与相对人之间的关系并不完全平等，其行使权力能对相对人的权利产生重大影响。可见，这类公权力及其行使无论在形式还是在内涵上，与行政行为都极为接近。我们有必要区别不同情况，逐步将这类行使公权力的行为纳入行政诉讼之中。这里要注意防止两种倾向，一是行政诉讼受案范围绝对排斥其他公权力主体的管理行为，二是漫无标准地随意扩大行政诉讼受案范围，直至将各类社会机构的所有管
