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1、 一、行政行为的概念一、行政行为的概念主、权、责 行政主体（如乡党委向农民作出的收费决定，因其不具体行政主体资 格，不能提起行政诉讼）行政权（如，乡政府的食堂在市场购买的菜，不是行使行政职 权，如果发生纠纷，应提起民事诉讼）法律责任（不具有“责”的行政行为：行政指导、 行政调解、行政仲裁）行政指导，行政机关对相对人的劝告和建议。行政调解，行政机关调解民事纠纷，最常见的是公安局调解打架斗殴、毁损财物。行政仲裁，劳动争议仲裁和人事争议仲裁。这三种行为都没有影响公民的权利义务，因此都不能寻求“民告官”的救济，不能提 起行政诉讼。二、行政行为的特征二、行政行为的特征1.执行性。依法行政。2.裁量性。即
2、合理性。3.单方性。行政机关对行政相对人作出的行为一般都是单方的。只有行政合同是双方 行为。4.权责统一性。行政机关的权力和责任是统一的。三、行政行为的内容三、行政行为的内容1.增加权利（如行政许可）或减少义务（如减征或免征税款）2.减少权利（如吊销驾照）或增加义务（如依法缴纳税费）3.确认法律事实与法律地位（如对交通事故等级的确认；对当事人交通责任的认定）四、行政行为的分类四、行政行为的分类1.行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为司法行为有两种：行政裁决（解决民事纠纷）和行政复议（解决行政纠纷）2.抽象行政行为和具体行政行为例 1：一个大学制定了学生处分条例，这样的规定是抽象行政行为。例
3、 2：一个学生考试作弊，学校给其记过处分，此时这种行为为具体行政行为。例 3：铁道部的春运涨价案。2001 年，铁道部作出一个通知，给北京、上海、广州三 家铁路局发出一个名字为关于 2001 年春运期间票价上浮的通知。三家铁路局根据该通 知提高了票价，然后引发了一起诉讼。河北的一位乔律师起诉铁道部：春运涨价违法。这 种涨价肯定是违法的，因为它没有经过价格法规定的听证程序。价格法规定涉及到群众利 益的政府定价、政府指导价，这个价格的浮动要经过听证会的程序。铁道部没有经过听证 就涨价了，一定是违法的。在起诉过程，铁道部向一中院提出，说该通知是一个抽象 行政行为，根据行政诉讼法的规定，是不能告的，应
4、该告北京铁路局，但是法官没有 听取这种观点，按照具体行政行为来作出判决，最终的结果铁道部胜诉。本案结束后，铁道部 2002 年举行听证会（中国第一次大规模的听证会），听证的结果依旧是涨价，铁道部 还是向三家铁路局发出了关于春运期间票价上浮的通知，涨价后 2003 年2006 年四 年都涨价，但是都没有经过听证会的程序，我们就说关于春运期间票价上浮的通知是 一个抽象的、反复适用的文件，铁道部的第二次通知是立法行为。抽象行政行为和具体行 政行为的判断标准就是看它能否反复适用，抽象和具体是一个相对的概念，不是绝对的。第一节第一节 抽象行政行为抽象行政行为 一、抽象行政行为一、抽象行政行为其他规范性文
5、件是一个非正式的立法，包括四个组成部分：（1）由国务院制定的除行政法规以外的规范性文件；（2）由规章主体制定的；（3）由规章以下主体制定的；（4）由被授权组织制定的。宪法、法律、法规、规章是正式的法，除此以外的，从国务院到乡政府，从全国人大 到乡人大制定的都叫做其他规范性文件。二、法律冲突的解决二、法律冲突的解决效力高的叫做上位法，效力低的叫做下位法。宪法第一，法律第二，行政法规第三， 下面的并列第四，中间的地方性法规和地方政府规章在一个省的范围内能够比较高低地方性法规和地方政府规章在一个省的范围内能够比较高低。上 级高于下级，省法规高于市法规，省规章高于市规章。特别法优于一般法例如，行政法中
6、的治安管理处罚法和行政处罚法的抵触。治安管理处罚法 规定，违法行为在 6 个月内没有被公安机关发现的，不追究责任。而行政处罚法规定，违法行为在 2 年内没有被发现的，不追究责任，法律另有规定的除外。这种冲突的解决就 是特别法优于一般法，即治安管理方面违法行为的追究期限为 6 个月，其他行为的追究期 限为 2 年。新的一般法与旧的特别法相抵触时如何解决？在这种情况下，通常要找制定机关来裁 决。此外，一般情况下，立法者在制定新法时都会为法律冲突确定出解决办法。授权法与法律相冲突。授权法在中国有两种： （1）全国人大授权国务院制定行政法规，经授权的法规的效力相当于法律，国务院是 一院两制，可以制定行
7、政法规和经授权的法规；（2）全国人大授权经济特区制定地方性法规，其效力也是法律。此种经授权制定的法 规，我们一般称为特区法规。经济特区是一区两制，一种是特殊的地方性法规，一种是经 授权制定的地方性法规。 例如：广东省的地方性法规规定，工伤赔 25 个月的工资，深圳经授权制定的法规规定 赔 20 个月的工资，现有人在深圳受了工伤，应赔多少个月的工资？深圳经授权制定的法规 的效力相当于法律的效力，高于广东省地方性法规的效力，甚至高于国务院行政法规的效 力，即特区经授权制定的法规高于行政法规。因此应该按照深圳的规定赔偿，即赔偿 20 个 月的工资。【例题单选题】下列有关法律规范的适用和备案的哪一种说
8、法是正确的？（ ） （2005 年）A.地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院 作出最终裁决B.不同行政法规的特别规定与一般规定不一致不能确定如何适用时，由国务院裁决C.地方政府规章内容不适当的，国务院应当予以改变或者撤销D.凡被授权机关制定的法规违背授权目的的，授权和所制定的法规应当一并被撤销【答疑编号 911030101：针对该题提问】【答案】C【解析】本题考点是法律规范的适用与备案。A 项错误。根据立法法第 86 条第 2 项的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时， 由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应
9、当决定在该地方适用地方性法 规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。B 项 错误。根据立法法第 86 条第 1 项的规定，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规 定不一致时，由制定机关裁决。根据立法法第 85 条第 2 款的规定，必须是行政法规之 间对“同一事项”新的一般规定与旧的特别规定不一致的，才由国务院裁决。C 项正确。 立法法第 88 条第 3 项规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规 章，所以地方政府规章内容不适当的，国务院应当予以改变或者撤销。D 项错误。立法 法第 88 条第 7 项规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权
10、范围或者违背授权 目的的法规，必要时可以撤销授权，所以被授权机关制定的法规违背授权目的的，并不是 一定要撤销授权。第二节第二节 行政法规行政法规 一、种类一、种类1.执行性立法；2.自主性立法，没有法律时国务院可以先制定行政法规。根据宪法第 89 条，国务 院有 18 项职权，在这 18 项职权内，国务院都可以进行自主性立法。3.授权性立法，国务院依据全国人大的授权所进行的立法活动。但是下列四种情形不 得授权：犯罪刑罚；政治权利；人身自由；司法制度。这四种情形绝对不能授权国务院制定，所以我们把它叫做法律的绝对保留，因为这四 种都涉及到公民的核心权利，十分重要。二、二、制定程序制定程序立项国务院
11、有关部门报请立项国务院法制办拟订年度立法工作计划，报国 务院审批起草国务院组织有关部门或由法制办负责听取意见、部门协商起草部 门主要负责人签署送审稿送审稿审查法制办负责审查征求意见（重要的经国务院同意向社会公布）直接 涉及切身利益的可以听证 法制办主任将草案草案提请国务院常务会议审议（简单的由法制办直接提 请国务院审批）决定国务院常务会议审议（法制办或起草部门说明）；或由国务院审批 法制办形成草案修改稿，修改稿，报请总理签署国务院令公布施行公布国务院公报和全国性报纸刊登30 日后施行（紧急的可以立即施行） 公布后 30 日内由报全国人大常委会备案解释国务院解释，解释与行政法规具有同等效力 国务
12、院部门和省级政府可以提出解释要求、法制办对具体问题可以答复 （重要的报国务院同意）【例题单选题】关于行政法规制定程序的说法，下列哪一选项是正确的？（ ） （2008 年）A.行政法规的制定程序包括起草、审查、决定和公布，立项不属于行政法规制定程序 B.几个部门共同起草的行政法规送审稿报送国务院，应当由牵头部门主要负责人签署 C.对重要的行政法规送审稿，国务院法制办经国务院同意后向社会公布 D.行政法规应当在公布后 30 日内由国务院法制办报全国人大常委会备案 【答疑编号 911030102：针对该题提问】【答案】C【解析】行政法规制定程序条例第 2 条规定，行政法规的立项、起草、审查、决 定、
13、公布、解释，适用本条例。由此，A 的说法错误，不当选；第 15 条规定，起草部门向 国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行 政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。由此，B 错误，不当选；第 19 条 第 2 款规定，重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。由此， C 正确，当选；第 30 条规定，行政法规在公布后的 30 日内由国务院办公厅报全国人民代 表大会常务委员会备案。由此 D 的说法错误，不当选。本题正确答案是 C。三、监督程序：三、监督程序：违宪审查权、违法审查权全国人大常委会国务院、中央军委、最高法院、 最高检
14、察院、省级人大常委会要求要求审查其他组织和个人行政法规、地方性法规、 自治法规建议建议审查例如：2003 年的孙志刚案件。孙志刚是湖北的一名大学生，大学毕业以后到广州打工， 在打工过程中上街没有带身份证，被警察抓住。在广东没有带身份证属于盲流，根据国务 院的关于流浪人员的收容遣送办法，将被收容遣送回原籍。（收容遣送违反了人身自 由的规定，对于人身自由，法律绝对保留，国务院的收容遣送办法本身违反了法律绝 对保留的原则，它是没有权力对此进行立法的）。结果孙志刚顶撞了收容站的看守人员， 看守人员就命令其他盲流来打他，将他活活打死。这个案件发生以后，北京法学院三个法 学博士上书全国人大常委会，建议审查
15、国务院的收容遣送办法。认为它违反了法律绝对保 留原则，但是结果不了了之。北大有五个法学教师又继续联名上书全国人大常委会，建议 审查，依然没有结果。事后从内部得知是有结果的。全国人大常委会将两份建议审查书转 送国务院，国务院组织学者废掉了收容遣送办法，并制定了一个新的办法：关于生活无 着落的流浪乞讨人员的救助办法，该办法将收容遣送制度改为救助制度，将过去的收容 站改为救助站。第三节第三节 规章和其他规范性文件规章和其他规范性文件 一、部门规章和地方政府规章一、部门规章和地方政府规章制定机关 报请立项决定公布刊登解释施行备案部门规 章国务院组 成部门、 直属机构、 直属事业 单位部门内设 机构或其
16、 他机构部务会议 或委员会 会议部门首 长部门公报 或国务院 公报和全 国性报纸地方规 章省级政府 较大的市 政府政府工作 部门或下 级政府政府常务 会议或全 体会议政府首 长本级政府 公报 和本地报 纸制定机关 解释，同 等效力30 日后施行 （紧急的除 外），30 日 内由报请备案任何组织和个人认为规章抵触法律、行政法规，可以向国务院书面提出审查的建议， 由国务院法制办处理。对较大的市的规章，也可以向本省政府提出，由省法制办处理。【例题多选题】关于规章制定，下列说法哪些是正确的？（ ）（2003 年）A.起草的规章直接涉及公民切身利益的，起草单位必须举行听证会B.部门规章送审稿，由国务院法制机构统一审查C.除特殊情况外，规章应当自公布之日起 30 日后施行D.规章应当自公布之日起 30 日内，由法制机构依法报有关机关备案【答疑编号 911030103：针对该题提问】【答案】CD【解析】本题考查的是规章制定程序。根据规章制定程序条例第十五
