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1、我国饮用水水源地管理机制（环境工程 张深）摘要摘要 饮用水水源安全问题已经成为社会大众高度关注的热点问题。本文提出了饮用水水源地各乡管理机制的现状与存在的问题，有针对性地提出进一步完善我国饮用水水源地管理机制体系的建议。关键词关键词 饮用水； 水源地； 管理机制饮用水水源安全问题已成为社会大众高度关注的热点问题。据调查显示，21%的公众最关心的环境问题是饮用水水源污染问题，名列所有环境问题的首位1。我国政府也非常关心饮用水安全和水源水质保护问题，国家环境保护“十一五”规划将保障城乡人民饮水安全作为首要任务。然而，目前我国饮用水水源地的管理效果并不乐观。据卫生部统计，我国约有65.4%的人口饮用
2、的水不符合标准。2005 年，全国113 个环保重点城市月均监测总取水量中，达标水量为12.9 亿吨，占80，不达标水量占20。2006 年，达标水量仅占72.3%，不达标水量比例升至27.7%。饮用水水源水质安全缺乏保障固然有全国水环境状况总体恶化的因素，更主要的还是由于饮用水水源地管理效率低下所致。影响饮用水水源地管理效率的因素主要包括：管理机制不健全、管理体制安排失当。1 我国饮用水水源地管理机制现状与存在问题分析1.1 责任与考核机制责任与考核机制包括两个部分：一为集中式饮用水水源地各项管理职能在各部门间的分配；一为对各职能部门管理活动与效果的考核。饮用水水源保护区污染防治管理规定中“
3、各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用水水源保护区的污染防治工作”的规定确立了环保部门在水源地管理中的“统一监督管理”地位，但是规定中既未能清晰界定各个饮用水水源地管理参与部门之间的关系，也未能建立有效的水源地管理绩效考核机制。虽然国家政策尚未对饮用水水源地管理的责任与考核机制做出详细规定，一些地方已经在构建该机制上进行了一系列实践尝试。地方政府主动建立饮用水水源地管理的责任与考核机制的行为应该得到鼓励，但是由此可能出现责任与考核机制不统一，影响全国饮用水水源地的统一管理；由水源地管理同级的政府部门进行考核，降低了考核的权威性与效力。因此，有必要在国家层面构建全国统一的饮用水水源地管理
4、责任与考核机制。另外，有效的责任与考核机制必须包括一个可操作的、科学的考核评价指标体系与方法，才能真正实现对饮用水水源地管理部门的评价与考核。1.2 监督监测机制及时、准确的水质和水量信息是进行饮用水水源地管理科学决策的基础，监测数据的真实性与及时性直接影响水源地各项管理工作的进行。目前，我国饮用水水源地监督监测机制主要存在以下问题：一、监测能力建设资金投入不足，导致水源监测人员与监测设备比较紧张，水源监测能力较弱，例如，贵州省西泌河等城镇集中式饮用水源地当地环保部门尚不具备进行水质监测的资质。二、体制不顺导致重复监测，浪费监测资源。目前，环保、水利、建设、卫生等部门均进行水源水质监测工作，在
5、部分水源地中存在重复监测现象，造成有限的水源水质监测资源的浪费。三、水源水质监测与水源管理决策过程相脱离。作为一项重要的管理手段，监测孤立于水源管理决策过程之外影响其作用的发挥，因此有必要整合监测与其他管理手段。1.3 部门间协调机制目前，各个参与饮用水水源地管理的部门间缺乏协调，具体表现在：（1）各部门之间信息共享机制尚未建立。大多数饮用水水源地管理中，各部门特别是占有信息资源较多的部门，处于自身部门利益，往往在信息共享、协调管理方面不是很积极，影响水源地综合决策的进行。（2）目前环保部门在饮用水水源地管理中协调能力不足。规定确定了环保部门在饮用水水源地污染防治管理工作中的综合管理地位，然而
6、，从目前看来，环保部门还只是名义上的“协调部门”，并未在综合管理和协调方面充分发挥作用。参与饮用水水源地管理的各个部门缺乏协作意愿的根本原因在于：饮用水水源地管理职能在部门间的分配规定不清晰，导致出现竞争性的部门关系。竞争性的部门间关系削弱了各部门协调、合作的意愿，导致在饮用水水源地管理中，各部门各自为政，这与管理职能的联系性与整体性是相矛盾。尤其是在处理突发性饮用水水源污染事件时，这种部门间协调机制的缺乏可能延误处理时机，最终导致污染影响扩大化化。由此可见，部门间协调机制的建立非常必要与迫切。1.4 预警与应急机制应急预警机制包括对可能发生污染事故的预警与预防和对已发生污染事故的应急处理。对
7、于饮用水水源地的应急预案或规划，目前尚未有国家一级的政策规定，一些地区为了应对频频发生的水源地污染事故，已经在进行预警与应急相关制度建设的尝试。而在其他地方，更多的是成立多部门协调合作的应急指挥部（小组）。在饮用水水源地污染事故预警与应急机制建设中，存在以下问题：（1）大多侧重于污染事故应急处理能力的建设，往往忽略了污染事故预警管理能力的建设。（2）制度建设中，对饮用水水源地环境污染事故类型考虑不全面。（3）主要侧重于各部门职能的划分，很少涉及污染事故应急与预警信息平台的建立。（4）水源地环境污染事故处理方案单一，未做到考虑污染事故的产生的原因、特点以及影响范围等分级分类处理。1.5 水源保护
8、的生态补偿机制为了保护水源水质，对饮用水水源地内及其周围地区的人类活动限制比较严格，剥夺了饮用水水源地所在地区人民部分经济发展的权利，饮用水水源地的人民不对称地承担着水源保护的成本。如果此部分水源保护成本没有得到及时合理的补偿，将可能激化社会矛盾，危及稳定与安全。因此，有必要建立水源保护的生态补偿机制，对由于保护水源而利益受损的地区和群体提供补偿。生态补偿机制主要有两类：一为直接补偿饮用水水源当地居民。二为补偿饮用水水源地上游地区政府。我国尚未形成较完整的饮用水水源保护生态补偿机制。该机制的健全尚需解决以下几个问题：首先，在进行生态补偿之前，必须首先明确上游地区对下游水源地的保护责任，并建立保
9、护责任履行监督机制；第二，进一步开展和深化水源地生态补偿的标准、办法等方面的研究，提高水源地生态补偿的可行性与可操作性。第三，建立有效的补偿资金使用与监督管理办法，确保饮用水水源保护生态补偿机制真正有利于水源水质安全。1.6 信息公开机制与公众参与机制公众，特别是饮用水水源地服务地区的公众，是水源保护的最终受益人，有强烈的参与饮用水水源地管理决策的利益要求。公众实现参与水源地决策的前提是自身素质的提升与水源地相关信息的获得。其中，公众及时获得准确的水源地有赖于饮用水水源信息公开机制的建立。但是，在饮用水水源地管理中的信息公开与公众参与环节中仍存在以下问题：一、公众获得水源地信息的渠道仍较少；二
10、、由于水源保护宣传力度不足，导致我国公众对水源保护重要性认识不足，参与水源保护的自觉性不高；三、民间团体在水源保护宣传与组织上贡献较少；四、饮用水水源地管理者对公众参与重要性认识不够；五、尚未建立起有效的、多样的公众参与渠道。2 完善饮用水水源地管理机制，保障公众饮水安全2.1 加快饮用水水源地的立法步伐，为管理机制创新提供法律保障目前现行的饮用水水源保护区污染防治管理规定于1989 年颁布实施后尚未进行修订，已经无法满足我国饮用水水源地管理的需要，因此，应加快对该法规的修订。进行政策修订时，可考虑一下几个方面：一、明确规定饮用水水源地管理中各部门的职能分工，理顺各部门分工与合作的关系；二、详
11、细规定饮用水水源地监测实施者及监测相关标准；三、要求水源地制定科学、可操作的预警与应急机制；四、为水源保护生态补偿机制建立提供法律依据；五、规定饮用水水源地信息公开相关事宜与鼓励公众参与水源保护的措施。2.2 建立流域协调综合管理机制与跨界水源水质达标管理机制对于已经存在流域管理机构的，在该机构内设立饮用水水源地管理协调小组，该协调小组主要负责协调流域内不同地区在水源保护中的利益冲突。协调小组由各地区环保部门代表参加，定期举行联席会议商讨水源保护相关事宜。对于所在流域未设流域管理机构的水源地，可在水源地服务地区的倡导下，定期举行水源保护联系会议，流域内各地区环保部门代表参与该会议，会议内容与协
12、调小组一致。利用跨界断面水质监测，利用跨界断面监测数据监督水源地上游水环境保护效果。对于上游来水不达标的，可通过对上游地区建设项目环评进行联合审批等方式，敦促上游进行污染治理，确保水源上游来水水质达标。2.3 进一步完善部门间协调机制，共同参与水源地管理以各个部门的饮用水水源地管理职能的清晰界定为基础，通过联席会议、定期会晤、构建信息共享平台等方式，实现承担饮用水水源地管理职责的各个部门间的信息沟通与协调合作。2.4 健全预警与应急机制，预防为主每一个饮用水水源地均必须制定预警与应急预案。该预案主要包括以下内容：可能发生的水源污染事故的风险值、污染程度与范围、污染影响的类型、范围与后果与预防措
13、施；不同水源污染事故的应急处理方案与分工；给出水源污染事故责任的确定方法等。2.5 加大投入，建设监督监测机制首先，理顺水源地监测分工。由环境保护部门进行饮用水水源水质监测，由水利部门进行饮用水水源水量监测。其次，适当加大城镇、农村饮用水水源水质监测能力建设的财政投入，特别是经济不发达地区的水源水质监测能力建设。2.6 构建水源保护生态补偿机制，实现水源保护成本的合理分配鼓励研究机构进一步研究我国不同地区、不同类型饮用水水源地的水源保护生态补偿机制，为构建水源保护生态补偿机制提供理论指导与技术支持，特别是补偿标准计算技术等关键技术。选择财政转移支付、设立水源保护基金等方式实现水源保护生态补偿，激励饮用水水源地上游地区与所在地区进行水源保护。2.7 完善信息公开机制与公众参与机制进一步完善饮用水水源地信息公开机制，多渠道、多种形式向社会公布水源保护信息，将饮用水水源水质旬报（或月报）制度推广到城镇乃至农村集中式饮用水水源地。通过宣传教育提供公众对水源保护重要性的认识与相关知识的掌握。
