《公共服务型政府的内涵及其治理》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共服务型政府的内涵及其治理（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、公共服务型政府的内 洒及 其治 理徐传堪刘世峰内容提要现有对政府治理模式的理论研究存在着一定的片面性,实践中也仅从字面上去理解“服务型政府”。在政府提供公共服务以及民众接受公共服务的过程中,二者都承担了“委托一代理”的双重角色,不论是谁提供公共服务,政府管理机构作为一级代理人和二级委托人,都要对其结果负责。我国建设会共服务型政府,重点在于从根本上研究政府行政及公共服务体制的形成过程、本质特征,研究政府及其部门在社会、经济生 活中扮演的角色,探索与社会主义市场经济体制相适应的会共服务体系。关健词政府治理公共服务委托一代理党的十六大和十六届三中全会确立政府职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服
2、务,正式提出公共服务是政府的一个重要职能。建设人民满意的政府,是提高执政能力的根本目的,建设人民满意的公共服务型政府,必须把服务理念落实到政府工作的每一个环节坚持以人为本,加快经济社会发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需求,使广大人民群众从发展中得到更多实惠依法管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收人分配,切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。一、公共服务型政府的内涵要建设公共服务型政府,首先要弄清什么是公共服务。有学者认为,公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业,在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品
3、的生产和供给中所承担的职责和履行的职能,而政府是其中责无旁贷的主导者。从概念上讲,公共服务隶属于公共管理,公共管理则涵盖公共服务和公共行政两部分内容。公共服务不同于公共行政,公共服务是有政府行为介人的一种服务机制,而公共行政则是以政府为主体的一种权力机制。公共服务可以使公民的某种直接需求得到满足,如教育和医疗保健。公共行政则是规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择,公共行政则要求公民必须接受。公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的,公共行政则是 自上而下等级式的。举例来讲,公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构,政府工商部门则是专门
4、的公共行政机构。从严格意义上讲,现在我们看到的多数公共行政性质的政府行为也具有公共服务的性质,而我们正在实施的许多关于建设服务型政府的改革措施也都属于公共行政范畴,即政府日常行为多数是公共行政行为,如行政审批、税务、工商等部门的活动,而广大学者和专家在论述政府服务职能的时候也很少将二者区分开来,如有收稿日期作者简介以巧徐传湛刘世峰吉林大学中国国有经济研究中心主任,经济学院教授,博士生导师,长春市,吉林大学中国国有经济研究中心博士研究生。,。、稿学者在论述建设公共服务型政府时认为,服务型政府的建设应以搞好两个服务为前提一是政府职能应转到为市场主体创造平等竞争环境和提供服务上来,政府强化公共服务职
5、能,必须制定和完善市场规则,打破行政性垄断,着力创造一个有利于市场主体平等竞争的市场环境二是政府职能应转到为人的生存和发展创造 良好、和谐、可持续的环境和提供服务上来。从这个意义上讲,任何与良好的社会经济环境建设相关的政府服务都属于服务型政府的行为范畴,另外,服务型政府的公共服务是建立在全面而有效地履行经济调节、市场监管和社会管理职能的基础之上,并且将其纳入公共服务的范围之内,以服务的态度和方式履行这些职能。所以,在多数情况下,二者又是不可分的。在以下论述和建议过程 中,我们也没有严格区分公共服务和公共行政,我们认为,建设服务型政府的根本目的不是在形式上满足服务型政府的各种指标或条件,而是切实
6、地加强政府行政效率,提高服务质量,服务于社会经济建设。公共服务和公共行政是一个问题的两个方面,广义上讲他们服务的对象是相同的法律主体,即公众,它既包括公民个人,也包括机构和法人单位。虽然理论界和实际工作者并没有严格区分公共服务和公共行政,但是这种区分对认清服务型政府的内涵是有益的。我们认为,在政府提供公共服务以及民众接受公共服务的过程中,二者都是双重角色。民众作为一级委托人,委托政府提供公共服务,同时又是公共服务的接受者,是服务的对象而政府是一级代理人,同时又可以是二级委托人,将公共服务委托于私人部门来提供,而现有的公共服务提供部门则只是参与竞争的主体之一,在整个过程中,私人部门承担了一部分代
7、理人的职责,由于经济和效率上的原因,他们拥有的只是提供公共服务的义务和责任,却没有相应的权力,从这个角度讲,公共服务和公共行政的区分就是有意义的。我们仍然坚持公共服务型政府在提供服务过程 中仍然是需要权威的,而这个权威不只是产生于政府。也就是说,只要公共服务提供者能够提供高效 的服务,他就是权威,这个权威可以是公共部 门,也可以是私人部门,即效率是公共服务提供行为的核心标准,但是,这个权威不 同于普通意义上的权威,提供公共服务的权威仅限于提供公共服务范 围内,不涉及任何行政领域方面的权利。也就是说,我们人为地将公共权利分为两个层次一个是技术层次的,属于提供服务的主体另一个是行政层次的,游离于服
8、务主体层次之上的权利,专属于行政管理机构。在这个过程 中,我们必须强调的是,不论是谁提供公共服务,政府管理机构都要对其结果负责,因为他们始终是一级代理人,而提供服务 的私人部 门或者现有 的公共部 门,在我们看来,则是二级代理人。我们必须重 申一下我们的观点建设服务型政府的形式可以是多样化的,主体也可以是多元化的,但是目标却只能是最大限度地体现社会和人民的根本利益,不能片面强调政府建设的形式上的结果,忽略我国社会、经济和政治生活的阶段性特征,忽略政府在建设和谐社会 中特有的作用和使命,忽略我 国人民大众的意识形态、文化水平和道德水准等影响政府改革的根本性因素。我们认为,建设服务型政府不是、也不
9、可能是一毗而就的,必须循序渐进,因势利导,不能用一套标准要求不同地方和不同级别的政府部门,更不能照搬其他 国家和省市的经验,其中关键的控制点则是作为一级代理人的公共行政管理部门。二、服务型政府的目标及治理原则一建设公共服务型政府的目标建设服务型政府的总体目标是从我国国情出发,建立符合本区域特点的公共服务模式,探索与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。人们普遍认为公共服务的市场化或者社会化就是指打破政府对公共服务的垄断,引进私人部门和非政府组织参与提供公共服务,其主要措施有一是通过公共服务市场化引进多元化的公共服务模式,二是通过公共服务社会化建立政府与社会的合作伙伴关系。但是我们认为,从当
10、前我国各省市的实际经济、社会和法制环境来经济与管理研究欣犯代叨面朋看,政府对社会经济主体行为的控制能力有限,过早或者过快地引人政府市场化、社会化改革会带来社会的紊乱和有限资源的浪费,不利于各省市行政效率的提升,也不利于地区社会经济环境的良性发展。上述观点曲解了公共服务市场化的内涵,人为地缩小了服务型政府的职责和服务的范围。我们认为在实现公共服务 的整个过程中,政府必须承担最终责任,保障公共服务的提供和绩效,但提供公共服务的方式,却可以根据实际情况灵活选择和组合。我们所讲的外部治理市场化是指政府部门在提供经济服务的过程 中,要坚持市场导向,在全国、全社会,甚至全球范围内寻找和配置资源,而不只是在
11、省内寻找资源,要充分利用政府职能部 门的优势,以培育和发展市场为终极目标,不断加强和引导省内企业的市场化发展,而不是简单地引人社会资源参与政府管理和剥离一些公共服务职能部门。政府 内部治理企业化是指引人企业经营理念,提高政府自身治理效率。如果说外部治理提高的是产出的话,内部治理提高的则是资源利用效率,即节约成本,减少不必要的投人。从经济学角度来看,政府的职能集中到一点,就是替市场主体营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。而我们建设公共服务型政府的主要目标就是在正确认识我国区域性政治、经济、社会环境和政府改革的阶段性特征的前提下,把为社会提供公共产品和服务作为政府的核心职能,改革和
12、完善公共服务型的财政体制,公开政务、政情,实现法治政府,同时推进政府治理结构的完善与创新。二建设公共服务型政府的原则传统政府治理理论认为,和等人提出的科层制行政管理理论以及和等人提出的民主制行政理论是行政管理理论的两个基本理论和分析模式,然而这种简单的政府治理理论无法面对日益复杂的社会经济问题。尤其是世纪年代以来,西方各国政府面临的各种困境使得科层制和民主制政府的效率均受到各种质疑和挑战,政府治理范式也在不断变迁,其中和提出的企业化政府治理范式成为新公共管理运动的核心。他们认为,政府治理与企业管理在某种程度上具有相似性,可以借鉴企业管理理论和经验进行政府治理,并提出社区主义、公民参与、竞争型政
13、府等理念。我国台湾学者陈德升对服务型政府理论和实践均作了深入的研究,他认为现代政府应当具有以下特征有核心竞争力、民主和负责、法治和有效、为全社会提供公共产品和服务、实现合理分权。而陈德升教授在其对政府职能分析的基础上提出的政府治理的四项原则,包括顾客至上、民众优先、删除法规、简化程序等,其观点也属于上述政府治理企业化的模式范畴。随着信息技术的发展,西方一些政府管理理论学者还提出了电子政府范式,认为政府应当利用信息技术带来的便利和高效率,更好地服务于社会。我国学者杜丽梅论述了信息社会对政府行政效率提高的客观要求,提出了信息社会政府治理理念及政府治理模式的变迁路径,并提出了新环境下政府治理理论的新
14、范式。我们认为,当前服务型政府的建设应当有选择性地借鉴企业治理的经验,研究企业发展战略和治理模式,结合地区的实际情况,发展具有资源和文化适应性的政府治理模式。根据上述 目标,我们认为公共服务型政府治理市场化、企业化应当符合六个原则一是以公众需求为导向,建构“导航型”政府,提高政府服务意识,减少官僚制作风,对现有机构进行结构性调整,简化政府工作程序,使之更加适应民众的需要,更好地满足公众的需求二是培育和鼓励民间资本参与公共服务的提供过程,提高市场竞争者的素质和数量,鼓励公共服务提供者之间的竞争三是以目标和任务的完成情况而非行政法规、命令 的执行力度为衡量政府部门工作效率的标准,促进政府部门服务手
15、段和形式的创新四是行政监督体系能够客观、公正、有效地监督和制约政府工作人员的机会主义行为,同时以相当的透明度满足公众的知情权五是鼓励政府行政权力的分散,并鼓励民众参与政府管理,同时授予公民参与政府行为的监督权力,完善政府职能监督体系六是广泛应用现代网络和科学技术,节约政府提供服务的成本,提高政府履行职能的效率。上述原则解决的只是公共服务型政府建设过程中的导向问题,原则是“死”的,有些原则只是其他国家或 一干特者省市的经验,还没有经过本地区实践的检验,如果一味地遵循原则就会使人的思想僵化,具体问题还要结合各地区的情况具体分析,切不可将其教条化。三、当前服务型政府建设方面存在的主要问题随着改革开放
16、的深人、社会主义市场经济的发展和 民主政治建设进程的加快,政府在公共服务方面也取得了相当的成绩。但由于长期的惯性影响,无论政府机关还是国家公务员,在履行职能的过程中都还有许多不尽如人意的地方,具体来看,我们认为政府及其部门在建设公共服务型政府方面还存在以下几个问题缺乏公共服务意识,投人严重不足。地方政府始终存在强烈的经济政绩冲动,总是把经济发展置于首位,忽视公共职能的发挥,公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。政府行为和政策的导向主要都是研究招商引资、上项 目、征地、筹措资金、经济规划等问题,很少涉及公共服务方面的事。财政支出不合理。目前我国的财政体制基本上还是“建设财政”,用于经济建设的费用明显偏高,而用于社会服务的费用偏低。公共支出大量用于政府没有比较优势的用途上,过多地进人了竞争性和盈利性领域。政府机构不按规章办事,对干部队伍的监管不力,执行缺乏监督和制约机制。尽管改革开放以来国家和省市政府制定了很多政府机构方面的规章制度,但在习惯上、现实生活中,人们并不按这些规章办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑,人们遵从领导个人的权威,人格权威大于机构权威
