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1、86 | Human Resources Development of China政策分析 | POLICY ANALYSIS内容摘要 作为促进人力资源优化配置的服务行业，人力资源服务业是第三产业的一个重要分支。我国人力资源服务业经历了30多年的发展历程，在国民经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。本文从我国人力资源服务业的发展现状、存在问题、面临的机遇和挑战、国内外人力资源服务业发展趋势等方面进行了初步探讨，提出了促进我国人力资源服务业发展的思路和对策建议。关 键 词 人力资源服务 人力资源公共服务 人力资源服务产业人力资源服务业发展问题初探 董小华人力资源服务是指一个经济主体向其他经济主体
2、提供的、帮助其更加合理有效地获取、开发、配置和利用人力资源，从而提高其社会财富创造能力和效率的活动；人力资源服务业是指提供人力资源服务众多的经济单位的集合或系统，是按照经济活动的功能与性质划分的国民经济组成部分之一。其中，人力资源公共服务是指以公共利益为目的，以公共资源为支撑提供的非营利性人力资源服务；经营性人力资源服务是指以盈利为目的，通过市场经营手段获取资源而开展的各种专业化的人力资源服务。作为促进人力资源优化配置的服务行业，人力资源服务业是第三产业的一个重要分支。目前全球的人力资源服务业正在飞速发展，成为一个令人瞩目的“朝阳产业”。一、我国人力资源服务业的 现状和存在的问题随着人才市场和
3、劳动力市场的整合融合，人力资源市场服务职能和服务领域不断拓展，保持了良好的发展势头。首先，多层次、董小华，北京大学政府管理学院在读博士，经济师，管理学硕士。电子邮箱：。 韩树杰：我国人力资源服务业的发展现状与趋势，载中国人力资源开发，2008年第1期。多元化的人力资源市场服务体系已基本形成。人力资源服务业城乡布局进一步合理，公共服务机构积极落实促进就业法规政策，开展多种形式的公共就业服务活动，在缓解就业压力、确保实现充分就业目标方面发挥了重要作用。各类人力资源服务机构充分利用市场机制，引导就业择业观念的转变，人力资源市场平稳运行。其次，市场配置人力资源的基础性地位已经确立。人力资源流动实现了从
4、计划调配向市场调节的转变，以市场为导向的就业机制日渐成熟，人力资源市场已成为求职招聘的主渠道。第三，经营服务机构投资主体日益多元化，产业集聚特点凸显。在科技、金融、文化创意、商务服务等产业发展集中地区集聚了一批人力资源服务企业，形成了良好的产业发展态势。第四，人力资源服务领域和功能不断拓展，业态发展日益多样化，基本满足了不同层次劳动者和不同类别用人单位的服务需求，形成了广覆盖、全方位、多层次的服务格局。第五，市场化、国际化程度不断提高，对外开放水平逐步提升。第六，服务业规模不断扩大，整体竞争力明显提高。 但是，与发达国家相比，我国人力资源中国人力资源开发 2013.05 理论研究 | 87服务
5、行业尚处于初步发展阶段，总体实力不强，行业规模偏小，国际竞争力较弱，难以有效满足经济社会不断发展的需求。首先，人力资源市场法制建设滞后。原有的人才市场、劳动力市场管理法规未能适应新的形势进行有效整合，市场准入不规范、市场监管不到位。其次，人力资源服务行业规范程度亟待提高。随着人才市场与劳动力市场整合步伐的加快，迫切要求尽快规范完善人力资源服务行业标准，扩大标准的社会知晓度和参与度。第三，人力资源市场公共服务还不能充分满足日益增长的公共就业和人才服务需求。公共服务机构的性质和经费形式不统一，职能定位不清晰，服务内容不规范，人员编制严重不足，办公场地和服务设施建设不平衡，严重制约城乡一体化的人力资
6、源市场公共服务的发展。第四，人力资源市场信息化建设水平有待提升。人力资源公共服务机构之间缺乏统一的网络信息平台，信息孤岛现象比较突出，政府发布人力资源市场供求信息的信度和效度有待提升。第五，人力资源服务机构特别是民营机构整体实力有待加强。人力资源服务机构普遍存在服务形式单一、员工队伍稳定性低、品牌化和信息化程度低、服务手段落后、侵权和恶意竞争较多等问题，难以适应市场的差异化、个性化、高端化服务需求，盈利能力较弱。第六，人力资源服务业受经济形势和经济政策的影响较大。人力资源服务业大多是针对生产与服务的中间环节提供的生产服务， “营业税改增值税”后，人力资源服务机构普遍反映税负不降反升。直接原因是
7、在人力资源服务中，时间成本和人力成本是企业最主要投入，而不像一些生产企业，有较多的生产设备、原材料辅料、能源消耗等物质资本投入可以取得进项税抵扣增值税专用发票。如果按照增值税现行政策，人力资源服务中代收代支收入作为增值税销项税计税收入，增值税税负将比营业税税负有较大增长，违背了“营改增”政策的初衷。第七，对人力资源服务业的重视程度有待提升。人才市场与劳动力市场长期的体制分割导致宏观人力资源市场研究缺失，理论指导跟不上实践的发展，促进人力资源服务业产业化发展的规划和土地、金融、税收等方面的政策支持不足。二、我国人力资源服务业发展 面临的机遇和挑战当前，在推进人才市场和劳动力市场的整合，建设统一规
8、范灵活的人力资源市场过程中，面临着前所未有的机遇和挑战。机遇主要来自于以下三个方面：一是党的十八大对健全人力资源市场提出了更高的要求，要求在更大程度更广范围健全人力资源市场，完善就业服务体系；要求努力实现人力资源市场从管理体制到法规体系建设，从信息化、标准化建设到市场体系建设的统一规范、健全完善，这就必须从人力资源市场公共服务的均等化和经营服务的产业化两个方面来统筹考虑和推进人力资源服务业的协调发展，完善促进发展的思路和政策措施。第二，就业工作和人才工作要求加快人力资源服务业发展。国务院连续几年出台促进就业的政策性文件，十八大报告要求推动实现更高质量的就业，实施就业优先战略；2010年召开的全
9、国人才工作会议，提出要实施人才强国战略。落实上述两大国家级战略，人力资源市场担负着重要的任务。第三，人力资源服务业发展迎来了最好机遇期。2007年，国务院发布了关于加快发展服务业的若干意见。国家“十二五”规划要求“加快发展生产服务业”，明确提出规范发展人事代理、人才推荐、人员培训、劳务派遣等人力资源服务。服务业发展“十二五”规划将人力资源服务业列入了生产服务业发展的重点领域之中要求建立专业化、信息化、产业化、国际化的人力资源服务体系，实现公共服务充分保障、市场经营服务逐步壮大、高端服务业务快速发展，人力资源开发配置和服务就业的能力明显提升。国家统计局发布的国民经济行业分类(GB/T 4754-
10、2011)将人力资源服务业正式列入国民经济序列。国家发改委产业结构调整指导目录（2011版）首次将“人力资源服务业”列入鼓励类发展目录。挑战主要来自于以下四个方面：一是来自于国内外经济形势对就业的压力。金融危机后，全球经济增长明显放缓，发达国家经济复苏乏力，经济衰退的风险不断加大，经济增速下滑。我国经济增速也呈放缓趋势，必将对就业工作带来更大的压力。二是来自于就业形势的变化以及对于公共服务的需求。目前，就业总量矛盾不减，结构性矛盾更加突出。经济结构调整、产业升级换代、区域经济发展、高端功能区建设、重大项目的实施都需要充足的人力资源支撑，社会对公共服务需求的增加也使公共就业和人才服务面临严峻的挑
11、战。三是来自于人力资源市场竞争的加剧以及产业化发展的需要。越来越多的外资人力资源服务机构通过借道香港、并购重组、股权变更、信托投资等方式谋求进入我国人力资源市场，各地也在积极推进人力资源服务业的产业化发展，市场竞争更加激烈。四是来自于推进人才市场和劳动力市场整合，改革原有体制的压力。目前，在推进两个市场整合工作中还面临很多难题，88 | Human Resources Development of China政策分析 | POLICY ANALYSIS改革仍处于攻坚阶段，整合原有的公共就业和公共人才服务，发挥公共服务体系的更大优势是一个艰巨的过程。三、国内外人力资源服务业发展趋势一直以来，发达
12、国家特别是欧洲高福利国家，把促进就业作为政府的主要责任，大力发展公共就业服务体系，公共就业服务的领域和方式不断拓展。20世纪70年代后，虽然公共部门仍是就业服务的基本力量，但是私营人力资源服务机构适应多样化就业方式的需求，以其灵活高效的服务弥补了公共部门的不足。特别是90年代中期以来，私营人力资源服务机构迅速发展，1994-1999年期间规模增加了近一倍。2007年，全球私营人力资源服务机构总数达到了71,000家，人力资源服务业产值增长到3410亿美元，既促进了就业，也带动了其他产业发展和经济增长。国内人力资源服务业的发展，公共服务相对均衡，在经营服务领域逐步形成了环渤海经济区、长三角经济区
13、、珠三角经济区三个主要的人力资源服务产业快速发展区域，特别是北京、上海、苏州、广州、深圳等城市的产业化特征更加突出。上海、苏州等地积极建设人力资源服务产业园区，在推进人力资源服务产业发展方面创造了许多新鲜经验。在人力资源公共服务方面，目前国际上普遍出现了基于不同模式的宏观调控与市场调节相结合的经济运行机制趋同倾向。很多国家更加关注促进就业和人才的竞争，符合国家战略的公共就业服务和人才争夺都在深入发展，也出现了许多公共服务和经营服务相融合、相协调、相补充的新探索。在这样的大背景下，公共就业和人才服务出现了一些新的发展趋势： 一是公共服务和经营服务的共生性、协调性凸显。许多国家已不再排斥人力资源服
14、务的私人市场，通过事前准入或事后监管规范市场服务行为，推动公共服务和经营服务共同为促进就业和开发人才资源服务。二是强调公共服务的均等化、可及性。公共服务体系的城乡一体化、人力资源开发的区域一体化以及公共服务需求的公平可及成为主要指向。三是强调公共服务的精细化、专业性。要求公共服务不再是简单的促进就业和再就业，而是提供更专业和深入的职业指导、咨询顾问服务。四是推进公共服务提供方式的多元化、市场化。公共服务已经不是公共服务机构的专利，政府探索多种公共服务提供方式，扩大公共服务的政府购买，以招标的形式鼓励经营性机构参与公共服务。五是强调公共服务的广延性、差别化。公共服务既要做到人群全覆盖和服务全覆盖
15、，也要照顾不同层次人群的需要提供针对服务。六是公共服务的战略性、竞争性日益增强。在高端人才争夺、移民政策等方面更加强调符合国家战略的需要。与此同时，经营性人力资源服务呈现产业化发展态势，在发达国家和地区表现出以下几个趋势和特点：一是市场细分化。人力资源服务企业逐步提高服务的专注度，明确定位自身的优势和细分市场，包括服务领域的细分、服务客户的细分、服务地区的细分等。二是服务专业化。包括专业的服务领域、专业的知识和产品、专业的团队、专业的形象和水准，专业的人力资源服务解决方案等。三是产业链条化。人力资源服务业的各个业态形成了产业链条，很多企业在对客户和求职个人的服务上注重一条龙终身服务，对人力资源
16、库中的中高层次人才进行多次开发和追踪服务，形成了提供服务的链条化，取得了显著的人才开发效应和经济效益。四是发展规模化。为占领市场，发达国家和地区的服务机构通过兼并、重组、收购、上市等方式扩大企业规模，纷纷开设分支机构，努力成为地区性甚至全球性企业。目前排名前几位的全球性人力资源服务机构基本上都采取了兼并、收购等方式扩大市场规模；国内企业如前程无忧通过在纳斯达克上市很快发展成为著名的人力资源服务网站。五是竞争国际化。跨国人力资源服务企业越来越看好中国市场，加大了对中国特别是沿海地区的投入，使我国东部地区人力资源市场竞争持续升温。瑞士阿第克（Adecco）、荷兰任仕达（Randstad）、美国万宝盛华（Manpower）等跨国公司的进入，加剧了中国人力资源服务市场的国际化竞争。六是形态集聚化。发达国家政府对人力资源市场的干预和宏观规划较少，跨国人力资源服务企业发展比较成熟，往往是自成体系，通过兼并、重组、收购等方式形成全球体系的产业集群，总体上是企业集团内部的内向集聚化。而我国人力资源服务企业
