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1、1国外非营利组织与公益事业非营利组织是中国事业单位改革的一种主要模式。但非营利组织在中国是一个外来词语，它有着深厚的西方制度文化的背景，在进入借鉴的时候，不能不深入思考：非营利组织是具有什么特性的组织形式？它在社会结构中扮演什么样的角色？与中国事业单位的核心区别是什么？它存在着什么样的制度和文化内涵？非营利组织管理的法律制度框架是什么？下文从西方公益事业和非营利组织的历史出发，回顾现代西方非营利事业的发展和非营利组织在社会结构中的地位与作用，分析非营利组织的制度特征及其管理的法律制度框架，从而为中国事业单位体制改革，非营利组织的发展提供借鉴意义。一西方非营利组织的历史渊源非营利组织作为一种主要
2、的社会力量，在世界范围内的兴起主要是在 20 世纪最后二十年里。但是作为社会组织的基本形式之一，其存在历史至少和近代资本主义一样悠久。在近代资本主义产生以前，基督教组织在救济穷人、帮助病者、关照老人儿童等公益事业中扮演着重要的角色，至中世纪时期，基于基督教会发展起来的慈善事业已经影响广泛。 文艺复兴与宗教改革以后，许多慈善机构脱离了教会的管理和控制，转入世俗社会，同时脱离教会支持的慈善机构不得不重新考虑资金运作机制，私人慈善逐渐发展。17 世纪后叶到 18 世纪，随着资本主义的产生和发展，个人自由的经济空间和社会自治的要求不断增长，作为“国家”政治秩序之外的公民自组织的经济、社会生活秩序逐渐显
3、现。这些独立于宗教、国家秩序的公民志愿组织即2今天非营利组织的雏形。早期出现的非营利组织带有两种倾向，第一是与权利斗争相关，随着 16、17 世纪圈地运动的扩展，资产阶级和自由产业工人队伍逐渐形成，资产阶级新贵族寻求独立自主的经济自由和个人自主空间，要求结盟，反对专制统治；失去土地的农民和产业工人，收到剥削压迫，也频频掀起社会运动，并逐渐建立起各种自发的组织。这些与政治权益相关的非营利组织雏形也是资本主义的个人权利、自由、民主、自治等价值取向的反映。另一种倾向是慈善和民间公益的发展。英国在 1601 年就颁布了慈善法和济贫法，鼓励开展慈善救济等社会公益活动的非营利组织的发展，美国在独立战争前便
4、有非营利组织的传统，如哈佛大学、新泽西大学（普林斯顿大学）等著名大学均创设于 17 世纪。可以认为，早期非营利组织的出现，是国家主导的社会秩序衰落，资产阶级寻求独立自主的经济自由和公民自治空间，向国家分权的产物。其产生首先是 17 世纪英国的资产阶级革命，实践了民主、共和的理念；第二是 18 世纪 60 年代开始于英国的产业革命，使得资本主义作为一种基本的生产方式和社会经济制度逐渐走向成熟，营造了非营利组织产生的经济基础和制度土壤；另外，在理念渊源上，基督教超越世俗国家而构成的双重中心的权力结构很早就在西方社会里种下了权力分立、有限国家的理念，宗教慈善也是西方慈善精神与公益传统的基础。这一时期
5、出现的非营利组织的核心意涵是“社会”与“国家”的分离，而并不是营利与非营利的区分。这集中体现在 1812 年黑格尔法哲学一书中，黑格尔首次明确概况出 “公民社会”是与“国家”领域相对独立的存在，包括市场经济、自愿团体和独立的司法体系。3随着 19 世纪末资本主义发展进入“垄断资本主义”时期，财富的集中导致贫富分化也在加剧，一方面，推动社会变革的工人组织不断出现； 另一方面，出于对贫困者的关怀，或者垄断资本家为缓解社会矛盾，各种致力于慈善事业的基金会以及其他非营利组织纷纷建立； 同时，在科技发展背景下，一批致力于社会公益事业的非营利组织也出现在科学、教育、卫生等领域。 二战以后，人们对战争的抵触
6、和对人类的关怀意识增强，涌现出大量的权力保护组织和和平维护组织，如人权组织、妇女组织、产业工人组织、农民组织、儿童保护组织等，以及各种反战组织，它们在各国的社会重建和社会变革中发挥了积极作用；在战后经济恢复和社会重组的过程中，一批致力于慈善救助、环境问题等公益事业的非营利组织也应运而生。 20 世纪 7080 年代以来非营利组织的发展进入繁盛时期。非营利组织在西方的发展具有悠久的历史，但是作为一个部门的出现只是 20 世纪后叶的事情。它与福利国家、公共管理的危机，政府改革，治理理念等相关联，是对“政府失灵”、 “市场失灵”的反应。具体言，现代非营利组织的兴起背景具有以下特点：首先，西方各国已经
7、经历了漫长的资本主义历程，经济生活得到较大发展，市场发育成熟，企业作为一种以利润为导向的积累财富的机制从其他社会组织形态中分离出来，与政府体系分别构成两个相对独立的部门。换言之，在黑格尔时代“国家”与“社会”分离的基础上， “社会”领域中的经济生产部门企业部门又已经特化分立出来，从而形成政府市场社会的三分模式。这种三元社会结构是现代“公民社会”的内涵和非营利部门产生的基本构架。第二，在上述三元模式中，公民社会领域在 20 世纪 7080 年代以来得到更多的重视。大危机及二战以后兴起的福利国家越来越显露出危机，依靠政府来满足公共需求的计划受到了置4疑；现代企业的发展对自由市场机制也造成了冲击，人
8、们认识到政府在提供公共物品或市场在提供私人物品时也存在一定缺陷，这促成了另一种机制非营利组织机制的发展。因而，现代非营利组织是对“政府失灵”和“市场失灵”的应对，但必须认识到，这两种“失灵”并没有离开有限政府和成熟市场体制的话语前提，换言之，非营利部门的兴起是对国家的统治霸权和市场的经济霸权的制衡，而与有限政府和自由市场的制度安排恰恰是相应和一致的。二. 非营利组织的特征及其在社会结构中的地位1非营利组织的概念与特征“非营利组织”（Non-Profit Organization，缩写 NPO）的用法在 20 世纪中期以后逐渐流行，各国在用词习惯以及对非营利组织范围的界定上有所差异，如联合国文件
9、中通常使用“非政府组织”（Non-Governmental Organization，缩写 NGO） ，美国对非营利组织的管理体制基本依据税法，因而又称“免税组织”（Tax-exempt Organization），英国则遵照传统使用“志愿组织”（Voluntary Organization），其他常用的还有使用“慈善组织”（Charitable Organization）， “公民社会组织”（Civil Society Organization，缩写 CSO）， “第三部门”（Third Sector）等称谓，其意涵宽窄不一，但均是针对政府部门与企业部门之外的社会组织。中国官方通常采用“民间
10、组织”一词。本文不对这些词汇作深入探讨和区分，除非特殊说明，否则统一以非营利组织来表示。国际社会中关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学非营利组织国际比较项目中提出的所谓五特征法，即将具有以下五个特征的组织界定为非营利组织：组织性，非政府性，非营利性，自治性，志愿性。 在这5五个特性中，非政府性和非营利性被公认为非营利组织的基本特征。下面围绕这两个特征对非营利组织性质做进一步阐述。非营利组织的非政府性，也可以理解为民间性，即它在制度上与国家相分离，这包含有两个方面的含义：一方面，对组织自身而言，非营利组织不隶属于政府，它是公民自发组建、独立于政府体系、有自身运作理念和运作机制
11、的社会自组织系统，政府不应该直接介入非营利组织的管理和运作过程。另一方面，对组织发挥社会功能而言，非营利组织不具有政府的行政权力，也不能依靠行政手段发挥作用，它基于理念，通过志愿参与的机制，形成扎根于社区、权力流动双向或多向的公民自我管理、自我调节的治理模式。过多依靠政府赋予的权力和行政指令运作，则失去了非营利组织的作用意义和核心优势， “二政府”甚至可能带来比政府直接运作更多的问题。非营利组织的非营利性，即它是不以营利为目的、不向经营者提供利润的。如何理解“不以营利为目的”，如何判断一个组织是否以营利为目的，是理解非营利组织的关键。其中需要强调五个方面的问题：第一，非营利组织不以营利为目的，
12、是对组织的根本定性。所谓“非营利” ，是用以定义组织性质的词，指组织的最终目标不是财富积累或者实现利润。营利组织（企业）产生于市场中的利润发生点，市场机制之所以能够满足人们需求，在于一个完全竞争性的市场 可以通过价格对供求双方自发调节，达到有效的资源配置。但是，对于不可分割和非排他性的物品，如环境保护，则市场机制失效，不可能通过营利组织提供；对于教育、医疗、文化等外部效应较强的产品，在基本需求层次就不能完全靠市场机制来满足；出于效率追求之外的目的，如扶贫、扶助弱势群体6等，更在于社会公平的考虑，也不能通过市场机制完成。这些领域需要政府或者非营利组织来实现，其中非营利组织是政府履行公共职能的补充
13、，在某些方面并具有比政府更有利的优势。具体将在下文阐述。第二，衡量“不以营利为目的”的标准，最重要的有两点：不进行剩余（利润）的分配（或分红）；不得以任何形式将组织的资产转变为私人财产。非营利组织可以开展一定形式的经营性业务，这些业务也可以产生一定的盈余，但是非营利组织的剩余不能作为利润在组织成员或其亲属间进行分配，而只能用于进一步开展的公益活动或组织的继续发展；当组织解散或者破产，剩余资产也不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门（政府或者宗旨相近的非营利组织）。这样做的依据在于非营利组织的资产来源于社会，在组织享受税收优惠的同时等于使用了纳税人的资金，这使其资产归属具有“公益
14、产权” 的性质，非营利组织作为受托人来经营管理，不享有剩余索取权。第三，非营利性的有效实现，需要建立在国家市场社会的三元框架基础上。非营利组织和企业同样是市场经济体制中独立运作的主体，各自有自己的激励机制和运作规律。在许多领域，如教育、医疗、文化等，均存在着国立（政府举办）、营利组织与非营利性组织的并存，针对不同的需求、不同的社会背景，分别通过不同的机制满足。尽管各国的福利政策、非营利组织发达情况不一，但三种类型组织并存的模式是普遍的，这说明一方面，由于需求差异很大，对某些准公共物品也可以通过市场机制调节，由营利性组织提供；另一方面，在基本健康保障、基础教育的提供等方面，国家具有不可推卸的责任
15、，非营利组织提供的社会自治机制只能作为多元化的补充，并不意味国家责任的解除，政府主办公益事业仍然是一个7途径，同时政府有义务对非营利组织提供的服务予以适当的资源支持，如政府购买。第四，保障非营利性的实现，还需要明确区分营利性与非营利组织，健全非营利组织的监督管理机制。对非营利组织的明确区分和税收优惠，才是对真正非营利性的保护。基于上述三元框架，在准公共物品提供领域存在营利性和非营利组织的并存，但它们建立在完全不同的运作模式之上。非营利组织是利用公益资源，以公益宗旨为目标的，因而一旦组织获得税收优惠资格，享受相应待遇，就应该严格接受按照非营利组织的运作管理模式对之的要求。在大多数西方国家，结社自
16、由，建立一个非营利组织非常容易，但是要取得税收优惠资格，各个国家都有比较严格的审批和监督体制。第五，关于非营利组织的经营活动。非营利组织中往往也存在着一定的经营性活动，并且会产生一定的盈余。这种盈余必须满足非营利性的两个标准，即不进行成员分配、不转化为私人财产，但对经营活动的行为本身，各国的认识和规定不一。许多国家区分相关收入和不相关收入，例如博物馆内开设餐厅，补贴博物馆，由于其主要经营为参观者提供方便，与支持宗旨相关，故属于相关收入，可以享受税收优惠；而如果博物馆利用资产在其他地方开设宾馆，或者投资股票，则收入与博物馆活动没有直接关系，不属于相关收入，需要按规定纳税。这个界线有时是难以判定的，但是谨慎对待非常必要，因为许多领域存在营利性和非营利性组织的并存，而非营利组织是享受税收优惠的，所以处理不当会引起市场的混乱。有一些可以借鉴的做法例如价格限额，规定收入用于当年宗旨活动的百分比，加强财务公开和管理监督等。对于非营利组织自身而言，与企业的边界太模糊也会给自身带来8问题，最关键的是利益相关者的质问和退出，所以从长远发展言，非营利组
