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1、1论生态公益林自然灾害保险的制度安排论文关键词生态公益林市场失灵政策性保险制度设计 论文摘要生态公益林建设的自身特征及其自然灾害保险的市场失灵，决定了纯商业性保险公司很难维持其持续经营，因而需要政策性保险的支持。借鉴国际经验，并结合我国的相关实践，文章从立法支持、政策定位、介入方式和产品开发四个方面，探讨了生态公益林自然灾害保险的制度设计。 一、生态公益林自然灾害保险的环境基础 (一)自然灾害：生态公益林保险制度的构建契机 2008 年初的持续低温雨雪冰冻灾害(以下简称雪灾)对浙江省生态公益林建设造成了较为严重的影响。主要表现在两个方面：一是公益林林分结构大面积破损，全省公益林受灾面积 117
2、230 万亩，占公益林总面积的 3964，受灾程度中度以上的面积为 70261 万亩，占公益林受灾总面积的 5993。并且受灾公益林绝大部分位于海拔较高的地区，自然恢复能力不强；二是对林农的生产和生活也造成了较大影响，仅丽水市就造成了年收入低于 250o 元的居民数量增加 2895 万人，贫困村增加 390 个。 然而目前，我国仅在部分省份开展森林火灾保险的试点工作，由于生态公益林本身的特殊属性，在试点过程中商业性保险较难进入。在这次雪灾中，生态公益林基本上都没有保险。近年来，国家高度重视农业保险问题，在 2008 年 1 月发布的中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增
3、收的若干意见文件中又明确提出了积极推进政策性森林保险的要求，这次雪灾更加凸显了建立生态公益林自然灾害保险制度的迫切性。 (二)生态公益林的自身特征 2生态公益林作为一种重要的战略资源，具有三个明显特征： 1生态绩效的弱质性。生态公益林大都位于生态状况脆弱地带，破坏容易恢复难，重建与恢复的投入巨大，并且，不少生态功能具有不可逆转性和不可替代性。这些地区一旦遭到破坏，即使有大量的投入，也很难完全恢复原有的生态功能。 2受益对象的广泛性。第一，地区间的广泛性。除生态区位重要或生态状况脆弱的生态公益林区之外，还有受此影响的下游地区、周边地区以及一个较大范围的生态循环系统；第二，代际间的广泛性。生态公益
4、林建设有利于人与自然的和谐相处，使有限的生态环境资源支撑长期的发展，满足子孙后代的需要。 3投资和建设主体的多层次性。生态公益林补偿的投资主体包括国家、省、市(县、区)等各级人民政府，是一种政府财政支出。而生态公益林的日常管护则主要由当地国有林场及林农承担。 (三)生态公益林自然灾害保险的公益性视角 生态公益林自然灾害保险的直接受益对象表现为国有林场及林农，但由于生态公益林大都位于生态区位非常重要或生态状况非常脆弱的地区，对国土生态安全、生物多样性保护和社会经济可持续发展具有非常重要的作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的。因而生态公益林自然灾害保险的间接受益对象则是一个较大范围内的
5、区域生态循环系统，包括社区、企事业单位和居民等。 生态公益林自然灾害保险的公益性，决定了其保险制度的构建和运行，既不同于巨灾保险，也不同于一般的商业性保险，需要有一个崭新的视角：要站在公益性的角度从政策性保险出发来构建生态公益林自然灾害保险制度。但是，这种保险制度也有别于其他类型的森林保险因为生态公益林主要是为经济和社会发展提供环境支持保险对象的不同直接影响和制约着保险制度的选择。 3二、市场失灵：生态公益林自然灾害保险的经济学分析 (一)信息不对称 信息是一种重要的稀缺性资源，对信息资源的占有程度决定着相关利益者的获利程度。在有限理性的前提下信息持有者往往会根据自身利益的需要对信息进行调节以
6、免因信息的完全公开而使利益受损。因而信息不对称包含两方面的内涵：第一，信息在市场交易双方之间的分布不对称，即交易一方比另一方占有较多的相关信息；第二经济主体在进行决策时，不拥有做出最优决策所需要的信息。在市场为非完全信息的条件下，经济主体所做决策的正确性依赖于信息的对称程度。信息不对称常常会导致市场失灵，从而引发逆向选择和道德风险等问题，使资源的配置无法达到帕累托效率状态。 商业性保险中逆向选择的产生，一方面是因为保险公司承保的风险单位间风险状况存在差异，另一方面是因为保险产品的纯费率是根据风险单位集合的平均损失率确定的。因而会导致高风险单位倾向于购买保险而低风险单位倾向于放弃购买风险，或者是
7、鼓励原来的低风险单位从事高风险项目。由于生态公益林自然灾害风险的地域性和个体差异较为显著，使得在保险经营过程中的逆向选择尤为突出。另外，受生态公益林建设的自身属性以及林农的小农 j 惑识的影响，商业性保险经营中的道德风险也较为明显且难于进行有效地控制。 逆向选择和道德风险的存在，使得商业性保险公司面临高监督成本和高赔付率的两难选择，提高了保险公司的经营成本，诱使其不断减少生态公益林保险产品的供应。而政策性生态公益林自然灾害保险，可以在一定程度上缩小信息的比较优势，减少信息不对称，协调保险双方的利益，维护生态公益林自然灾害保险市场的信息公平性和运作有效性。 4(二)系统性风险 生态公益林建设总是
8、伴随着各种自然灾害风险与不确定性因素。国有林场和林农可以通过采取差异化种植、保守技术等方式进行风险防范，尤其是林农，可以采取小额信贷的方式来平滑年度内的消费曲线。但对年度间的消费曲线，由于生态公益林自然灾害系统性风险的存在，难以通过相邻借贷或小额信贷等方式进行调整。此外，由区域性同类气候所引发的自然灾害，也使得在生态公益林经营者之间产生较强的相关性。当遭遇影响较大的自然灾害时就难以通过传统的方法局部地寻找分散风险的方法。 系统性风险破坏了生态公益林自然灾害保险的风险分散能力，较难通过单个风险的汇聚达到保险职能发挥的目的，较高的保险成本也增加了商业性保险公司的经营风险 Wright 等(1990
9、)通过对美国等国家农业保险模式的研究发现，在没有政府补贴或资助的情况下，从事农业保险一切险或多重险的纯商业性保险公司很难持续地经营下去，因此，生态公益林自然灾害客观上需要_二种社会化的风险分散机制。 (三)供给和需求的双重正外部效应 生态公益林自然灾害保险制度的形成是一个公共选择的过程，取决于公共契约与私人契约的磨合。其构建和运行表现出一种具有正外部性特征的准公共产品的供求关系。由于生态公益林自然灾害保险会增加生态效益这一产品的供给，消费者也将获益，并且会产生外溢效应。因此生态公益林自然灾害保险的正外部性，就是林农保险消费的边际社会收益大于边际私人收益；如果政府对投保不进行补贴而由林农承担全部
10、保费，又会使林农保险消费的边际私人成本大于边际社会成本。林农和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定各自的生态公益林自然灾害保险最佳均衡量，就会导致私人的最佳消费量小于社会的最佳消费量，出5现商业性生态公益林自然灾害保险的需求短缺。 由于系统性风险、信息不对称身争存在以及具体操作上的一些问题，使生态公益林自然灾害保险的赔付率和经营成本较高，导致商业性保险公司遭受亏损的威胁。而代表社会利益的政府，用很小的代价就可获得保险带来的好处。因而商业性保险公司承担了部分应由社会负担的成本，保险生产的边际私人成本高于边际社会成本，边际私人收益却小于边际社会收益。商业性保险公司和社会分别按边际成本等于边际
11、收益原则确定生态公益林自然灾害保险的均衡量，就会导致保险公司的最佳生产量小于社会最佳规模，造成商业性生态公益林自然灾害保险的供给不足 三、生态公益林自然灾害保险的国际借鉴及我国的相关实践 (一)国际经验借鉴及其启示 森林保险起源于北欧的瑞典、挪威和芬兰，至今已有近百年的历史。瑞典、芬兰、美国和日本等国家都有一整套较为完善的林业保险制度。 瑞典林业保险一般由私营商业保险公司经营，并成立联营再保险公司，承担联营分保业务。芬兰的森林保险在政府农林部门监督下，由许多私人保险公司组成的芬兰保险中央联盟来经营。这些国家森林保险的经营险种除火灾保险外，还包括森林综合保险等。赔付率也较高，瑞典年均在 40以上
12、，芬兰约为 70。此外，芬兰政府还在政策等方面给予大力的支持，为森林保险提供基金补贴。重大损失险还可享受费率优待，由政府提供相应的基金补贴。 在美国，由于保险费率常常高于林场主能够支付的水平，因而早期美国商业保险公司对森林保险的积极性不高。当时许多森林保护措施的费用也都是由林场主直接承担。为了给森林保险市场的发展创造有利条件，根据 1924 年的 ClarkeMcNary 法案，政府为森林所有者承担了大部分的保护措施成本，并将森林保险建6立在森林保护措施的基础之上。这就为森林保险市场的发展提供了必要条件，从而较好地促进了美国森林保险的发展。 日本也有着健全的林业保险体系。日本的森林保险始于 1
13、937 年，当时的日本议会通过了森林火灾国营保险法，并设立了森林火灾保险特别会，专设森林国营保险险种，由政府对森林进行保险。目前日本的森林保险分为森林国营保险、全国森林组合联合会的森林灾害共济制度和民营保险。森林保险的责任范围包括火灾险、气象灾害险和由于火山喷发造成森林山火的喷火险。保险费的数额根据树种、林龄、立地条件的不同而确定，投保和索赔手续非常简便。 从这些国家森林保险的开展情况来看，不管其保险由何种性质的保险公司承担，政府都参与了森林保险的运行。除在政策上给予相应的法律法规支持外，还在经济上进行补贴，支持力度较大，森林保险的承保范围也比较宽泛。这些，都对我们开展生态公益林自然灾害保险制
14、度研究，提供了较强的借鉴意义。 (二)我国森林保险的实践 我国从 1984 年开始森林保险试点，至 1988 年，先后有浙江、福建等 20 多个省份开办了森林保险业务，并创造出了四种组织形式：保险公司主办、林业部门主办、双方共办、合作共济。承保面积达 133 多万公顷，主要为森林火灾保险。1993年中国人民保险公司开始执行新的行业会计及财务核算制度，加上 1996 年中国人民保险公司的改制，直接影响到各地森林保险的试点，又由于森林火灾保险经营的高风险、高费率、高赔付和低保障、低覆盖、低收入等的影响，从而导致森林保险事业呈现出萎缩徘徊的局面。目前只有中国人民财产保险股份有限公司等少数几个保险公司
15、经营零星的森林火灾保险业务。 浙江省淳安县也曾于 1988 年开展森林火灾保险试点，保险范围为全县范围内7的国营、集体、专业户和联合体种植的林木，保险金额为每亩 100 元，保险费为每亩 050 元，并就保险责任和赔偿处理等问题做了规定。其他如遂昌等地也都先后试办过森林火灾保险。 目前制约我国森林保险业务发展的主要原因是经营方式的选择与确定。而相关的理论研究大多集中在森林保险的发展模式、制度建设等比较宏观的问题上，极少涉及到生态公益林保险。我国理论上对生态公益林保险研究较少且不够深入的状况与森林在国民经济和社会发展中的重要地位和作用极不相称。这次雪灾发生后，付丽(2008)提出了政府提供财政支
16、持，保险公司具体操作，林业部门提供智力支持和配合的政策性森林保险的组织形式。谢异平(2008)则认为政策性森林保险不必一定要选择商业保险模式，可以选择“政府主导，财政补贴，政府部门统筹”的管理模式。 近年来我国对森林保险的探索，都是在商业性保险的框架内进行的。多年的理论研究和实践检验表明，这种保险方式虽然也取得了一定的成效，但在理论总结上遇到了困惑，实践推广上受到了限制，因而不可避免的导致我国森林保险事业发展的迷茫和徘徊。同时，由于生态公益林无论是在投资主体，还是在经营方式、经营目的等方面，都明显不同于其他森林类型，具有自己的鲜明特色。因此，在构建生态公益林自然灾害保险制度时，就需要跳出商业性保险的范畴，紧密结合生态公益林建设的实践进行探索和研究。 四、生态公益林自然灾害保险的制度设计 (一)立法支持 瑞典、芬兰和日本等国家都颁布有相应的森林保险法规，规范森林保险业务的开展，为森林保险的开展提供法律依据和保障。尽管具体形式和特点不同，但这些国家都有着完善的森林保险体系。而我国的保险法则属于商业保险性质，第一百八十六条规定“国家支持
