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1、西部大开发中投资项目管理存在的问题西部大开发中投资项目管理存在的问题 实施西部大开发、加快中西部发展，是党中央提 出的重大战略决策，是2 世纪中国最响亮的主题。 西部大开发引发了国人的强烈热情和海外资本对中 国“西部大客厅”的神秘向往。在这种热情的带动下， 资金、人才和技术的西进序曲已经奏响，西部各省的 政策规划 、招商引资已全面启动，一大批项目纷纷 上马，形成西部万马奔腾、万箭齐发的局面，这无疑 给西部带来了福音。然而，在热力逼人的总体形势下， 一些地区却缺乏对项目的科学与规范化管理，缺乏全 局意识和理性指导，缺乏项目审批内控制度和外在约 束制度，致使西部开发的政策效应未得到充分地发 挥，少
2、数地区甚至导致了较严重的寻租行为和腐败现 象，四川省交通厅副厅长郑道坊案就是其中一例。因 此，认清形势，探寻西部大开发中投资项目管理的有 效方法，已迫在眉睫。 西部大开发中投资项目管理存在的主要问题 政府行为缺乏监督机制，建设管理体制落后。 传统上，西部的改革和经济市场化的程度在总体 上要落后于东部地区。在计划经济时代西部地区实施 的“大三线”建设，完全沿用了政府的和纯计划的、 指令性的办法来进行，虽然这种模式已被历史证明缺 乏效率，但在工程建设管理体制改革过程中，仍存在 相当大的惯性。具体表现在政府对工程的建设管理上 政企不分，建设市场没有真正规范。项目管理不到位，项目实施缺乏监控。在西 部
3、地区，尤其在基本建设方 面，政府是投资的主体，而负责建设的政府部门的行 为缺乏监督机制。郑道坊事件中，由于在交通公路建 设招标过程中，缺乏有力的监督机制，致使郑道坊等 人利用手中的权力，一手遮天，贪欲熏心，在招标过 程中，收受贿赂，将国有资产化为己有。西部地区很 多原本很成功、很有发展潜力的项目，因项目管理人 的责任不到位导致了项目投资失败，并留下无穷后 患。例如，从 年被稽查的西部地区水利工程项 目来看，大都存在项目法人的机构设置和运作不规范 等管理体制方面的问题。 项目决策权限与决策风险的严重不对称，导致项目管理中的出租行为和腐败行 为。由于决策主体与投资主体不统一，投资决策权 限主要集中
4、于国家经济综合管理部门。投资决策的风 险约束制度严重缺位。在西部地区，政府综合经济管 理部门是投资项目的主要决策者，而投资项目的风险 一般不由它承担。因此，在投资评估中，政府综合经 济管理部门的随意性较大，有时候甚至不按规程办 事，政府综合经济管理部门的出租行为和腐败行为是 极其严重的。在企业的投资中，决策人权限与决策风 险也不对称。项目成功是决策人的功劳，项目失败往 往由企业承担。决策权限与决策风险的不对称，严重 损坏了投资项目评估的实际价值。 地方“政绩意识”的非理性行为，导致项目决策的非经济性考虑在西部地区投资项 目决策体制中存在不科学性， 在投资决策时往往置项目的经济性要求不顾，从而造
5、 成错误的投资决策。地方政府面对上级要完成或超额 完成对地方下达的经济总量、发展速度上的指标，以 期获得升迁的机会；面对地方经济，诸如就业压力和 人民生活水平提高的压力；面对财政收入增加的要求 地方政府的这些目标都与经济规模有关，而与经济效 益不太密切，致使地方决策时的非经济性考虑。一些 地方在“政绩意识”的驱使下，完全忽略西部特殊的 生态特征，对“污染转移”全盘接纳，如一个专区到 东部引进 个项目，其中竟然有 个是极易带来污染的小造纸厂、小化肥厂等；一些县级单位竞相攀比搞超越国家 政策的优惠大派送，如半价收取地皮费、 为外来工业企业代缴税费等；至于重复建设、效率低 下的情况更是屡见不鲜。越是
6、到基层单位，这种缺 乏理性引导的症状就越明显，这种热情有余而理性不 足已经成为西部开发中的一个亟待解决的问题。 国有企业体制不顺、机制不活，缺乏用人自主权 西部国有企业改革滞后，尚未建立现代企业制度。厂长、经理往往是上级任命、 委派、配置，有职无责， 要么与经营好坏不挂钩，要么即使签订风险承包合同，当真正出现亏损特别是大 亏损时，没几个是“承包” 下来的，多数还是拍屁股走人，或异地任用；有的人 甚至是抱着你要我来，我捞一把便走的思想。项目的 成功，企业的发展要靠广大职工的共同努力，但搞垮 一个企业，一个人就足够了。该要的人要不进，不该 要的人通过各种关系硬挤进来的现象相当普遍。 项目管理人才相
7、对匮乏工程项目的成功在于管理，而管理要靠人来完 成，这与设计、施工、监理等各关键环节的机构能力 和个人能力是分不开的。总的来说，东西部综合人才 的差距为 ，包括设计、施工、监理等在内的项 目管理人员，往往缺少理论知识和大型工程的实践经 验，无论从数量上，还是从质量上都难以适应西部大 规模工程建设的需要。 项目规划存在短视行为，缺少资源优势、经济效 益和生态效益三位一体的思考 西部地区由于深受贫穷的煎熬，急于向东部发 达地区看齐，在项目规划中往往只注重项目的经济性 要求，而不顾其社会效益和生态效益。目前，西部地 区的生态环境危机已经形成，表现为生态系统严重失 调。环境污染日趋严重，水土流失面积有
8、增无减。尤其是西北地区，干旱少雨，水 资源匮乏，水土流失严 重，沙漠侵袭，戈壁广布，土地荒漠化、土地盐渍化 非常严重。黄土高原地区是世界水土流失最严重的地 区之一，陕北水土流失面积约占当地总面积 以 上。脆弱的生态环境将是西部地区发展的限制性因 素，也是对西部大开发提出的大问题。 西部大开发中投资项目管理的对策思考 转变观念，依法行政，规范政府行为，建立科学规范的政企行为机制，这是推进 西部大开发、搞好项目管理的客观要求。按照市场经济体制的要求，政府的职责 主要是研究和制定经济和社会发 展的总体规划，制定和完善相关的政策措施，依法行 政，搞好服务，维护市场秩序，为西部大开发提供良 好的发展环境
9、。凡属企业可以办的事情，中介机构可 以办的事情，市场可以解决的事情，政府要放手，不 要包揽。为此，要加快政府机构改革的步伐，切实转 变政府职能，改革长期计划经济体制下形成的管理模 式，清除一切阻碍发展的条条框框，减少以至杜绝阻 碍发展的人为因素。 要改变投资项目决策审批制度 西部地区必须要切断政府与投资项目的直接行 政关系，要实现投资决策阶段的政企分开。要收缩政 府投资项目的涵盖范围，政府应从竞争性项目中退 出。由政府提供资金的项目要通过确立和组建政府投 资主体的形式，由政府投资主体作为政府投资的代 表。另外必须矫正政府与投资审批项目之间的关系。 要简政放权，坚持谁投资谁决策的原则。这样，西部
10、 大开发才能顺畅启动，并规范高效地推进。 要严格按照有关法规，规范新建工程项目法人组建的程序，要建立和完善实行项目法人责任制的管理规定 和对项目法人行之有效的约束和激励机制，对项目法 人及其派出的建设单位实行严格的考核制度。进一步 明确项目法人在项目建设管理中的权利、义务和责 任，要按照有关规定，对项目法人行为、执行项目基 本建设程序、招标、履行各项建设合同、工程进度、 质量和建设费用控制等情况实行严格的监管和考核。 按照要求，落实工程质量责任制，建立完善的工程质 量保证体系，坚决杜绝在西部大开发中出现“豆腐渣” 工程。 制订“统一政策”，构筑西部开发项目建设的理性平台要让专家、学者参与到西部
11、基层的决策中去，有 关主管部门要制订“促进西部开发的统一政策”，并 加强对地方的宏观引导和政策约束，以构筑西部开发 的理性平台。以此对“一哄而上”、“政策跳水”、 重建设轻管理 、重开发轻保护等问题起到很好的遏 制作用。中国的发展是可持续发展，中国西部的开发 也应该是可持续开发，它包含了经济发展、文化进步、 民族融合和生态保护等诸多命题的综合、立体工程， 忽略其中的任何一个命题，西部开发就不能收到预期 的效果，就会留下隐患，就会欠下债务。 加强项目管理中介服务机构的建立 伴随着经济体制改革的深入，必然是中介服务 机构大发展。在西部大开发的项目管理中，有许多事 情是要通过中介服务机构来做的，包括
12、现在政府所作 的一部分工作也应交给中介机构。因此，我们要努力 健全中介服务体系，调动全社会的力量来创办各类中 介服务机构，包括投资策划、项目论证、信息咨询、 人才培训、管理诊断、财务代理、资产评估、法律咨 询等等。同时要按照社会主义市场经济体制的要求， 完善中介机构的运行机制，建立“客观、独立、公正” 的职业标准和监督机制，促使中介机构规范运作，独 立承担中介服务中的法律责任，使之在西部大开发中 发挥应有的作用。 有鉴于此，深化改革、扩大开发，按照建立社 会主义市场经济体制的总体要求，着力培育起适应西 部大开发的项目管理新机制已势在必行。我们与东部 地区存在着明显的差距。这不仅仅是经济发展速度
13、上的差距，更重要地在于思想 观念、市场机制、项目管 理上的差距。因此，我们应树立强烈的改革开放意识， 在国家西部大开发总体政策的指导下，从实际出发， 解放思想，不断探索，加快建立适应西部大开发的项 目管理新机制。西部地区要有吸引力的投资政策，高 回报的投资项目，优良的资金投入的运作方式，良好 的投资者权益的保障，与之相应的配套服务措施等 等。今后，地方政府的投资应主要放在公共领域，包 括公益性项目和基础设施项目，原则上不应再进行产 业投资；即使是公益性和基础性项目，只要有盈利能 力的，也应鼓励外资和民间投入。同时，应逐步取消 非国家投资项目的审批制，实行项目登记备案制，全 面推行项目招标制，建立项目监督机制和风险责任约 束机制。 西部大开发，改革是动力，项目建设是关键。 新项目管理机制的建立和完善程度决定着开发的规 模和水平。我们一定要增强改革开放意识，大胆探索 创新，通过深化改革，把适应社会主义市场经济体制 要求的项目管理运行机制建立和完善起来，从而推动 西部大开发的历史进程，真正实现追赶式、跨越式发展。
