论1931年荆江地区的赈务

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1、论 1931 年荆江地区的赈务1931 年荆江地区的赈务1931 年水灾发生以后，国民政府在赈务机构、赈源以及赈灾措施方面都做了一些灵活应 变，对荆江地区进行了比较积极有效的赈济。一方面是因为此次水灾是百年罕见的特大水 灾，义赈无力承担全国赈务，而 1931 年南京国民政府的政权还没有稳固，如果不对灾民进 行积极有效的赈济，那么势必由灾及荒，由荒 而乱，动摇国民政府的统治。另一方面，长江流域在中国近代史上 有重要地位，长江为我国近代文化经济中心，如无妥善救济方法，势将使全国蒙其 影响。103蒋介石发表告被灾同胞书 ，认为鄂省空前未有之奇灾 ，不仅影响长江人民的生计，实关系民族整个之生存。104

2、正是因 为长江流域的重要地位，国民政府对荆江地区的赈救比较重视。社会团体在此次荆江地区 水灾赈济中积极与政府合作，壮大了赈灾力量。本节试从赈灾机构、赈源、赈灾措施、赈 务弊端等方面分析 1931 年荆江两岸地区的赈务。（一）赈救机构传统的官赈是以地方或中央为主体，施赈只是政府日常工作的内容之一，并无专职赈灾 机构，而该年荆江地区的赈灾是以政府赈灾机构为主体，除了兼管灾害救济的民政部门， 还有众多的专职化的赈灾机构，其中有常设赈务机构赈务委员会，还有临时设置的赈灾机 构。1、民政部门的救灾机构民国肇建伊始，内政部下设之民政司就执掌贫民赈恤、罹灾救济等事项。根据 1931 年 6 月 27 日修正

3、公布的内政部各司分科规则规定勘报灾歉及蠲缓、田赋审核、地方罹灾、 调查赈济、防灾备荒等事项都是由民政司第四科掌管。各省赈灾及其他社会救济事项，则 由各省民政厅主办。不管是民政司还是各省民政厅，都只是兼管灾害救济的机构，而不是 专职救灾机构。当遇到全国范围的水灾时，它不能有效调动全国的各种力量救灾。2、赈务委员会南京国民政府成立后，于 1929 年成立国民政府赈灾委员会，专门负责办理赈务。1930 年该委员会改组为赈务委员会，下设总务、筹赈、审核三科。同时被灾各省为办理本省赈 务也设省赈务会，到 1930 年 3 月包括湘鄂在内已有 18 个省成立省赈务会，1051931 年赈 务委员会委员长为

4、许世英，赈务委员会的当然委员为内政、外交、财政、交通、铁道、实 业各部部长。许世英为政界要人，常务委员朱庆澜、委员熊希龄都是著名的慈善家，富有 办赈经验，然而就其组织而言范围过小，行政权方面事实上也有颇多不便之处，财力薄弱， 人才欠缺。因此，面对 1931 年这样全国范围的严重洪涝灾害时，赈务会的救灾工作就显得 力不从心，甚至无法应对，不能起到独挡一面的领导作用。3、临时设置的赈灾机构 为集中各方面力量赈灾，国民政府于 1931 年 8 月 14 日特设救济水灾委员会（以下简称 救灾会） ，作为统一指挥 1931 年水灾救济的最高机构。该会聘请中外有名人士近百人为委 员，其中中国委员 63 人

5、，涵括了当时政府各重要部门官员、商界名流、办理慈善赈济的有 名人士，外籍委员 34 人，106主要是外国金融、商业、媒体、政府、教会等各界人士， 除此之外，国民政府还聘请在印度及希腊等国办赈多年、经验极富的英人辛普生爵士来华 襄助，107聘请国联卫生部长拉西曼为卫生高等顾问。108委员会下设七组，分别为调查 组、财务组、会计稽核组、卫生防疫组、运输组、灾区工作组、联络组，每一组又有比较严密的组织。其中会计稽核组专门负责审核监督粮款收支程序。另外，为讨论及审定救灾 技术上的计划及实施事宜，救灾会于 1931 年 11 月 16 日特设技术委员会，参加该会的除各 省水利局长、建设厅长外，还有中外著

6、名工程师。不论组织的规模、分工的精细、职能的 健全，还是可以调用的人才、物力、财力，救灾会都远远高出赈务委员会，确实体现了国 民政府集中各方材力应用专门知识的初衷。109由于救灾会会址在上海， 与湘鄂距离遥远，指挥不便，故在湖北设有分会，在湖南设有办事处具体执行总会的方针 和措施。除中央所设的临时救灾机构，湘、鄂地方政府也设立了相应机构，湖南设有湖南救济水 灾委员会，湖北设有湖北水灾急赈会，后都改为各该省水灾善后委员会。下面以湖北 水灾急赈会为例说明。1931 年 9 月 28 日，湖北水灾急赈会成立于汉口（以下简称急赈会） 。省政府主席何成浚， 委员马登瀛、朱怀冰、省党部左铎，市党部闻均天，

7、汉商会贺衡夫、陈经畲，省商联会苏 汰余，善堂联合会岳绶廷，慈善会蔡辅卿，银行公会俞重威等 11 人为常务委员，急赈会下 设总务、筹赈、救济、审核、调查五股。急赈会组织章程对各股具体掌理的事项作了详细 规定，分工明确。急赈会虽由湖北省政府牵头组织，但它涵括的范围极为广泛，实际上是一个由官方统领， 政府与社会力量合作救灾的组织。就急赈会的组织人员而言，11 个常务委员中有 5 位是政 界人士，非政界人士有 6 位，其中商界 4 位，慈善界 2 位。急赈会下设各股的正主任和副 主任各由 3/5 的非政界人士担任，从领导人员比例上看，社会力量甚至超过政府力量。就 其涵括的相关团体而言，也充分动员了社会

8、各界力量。急赈会组织章程规定，该会委员由 警备司令部、民政厅、财政厅、建设厅、水利局、汉口商会、银行公会、汉口善堂联合会 等 25 个机关团体的领袖组成，110这些机关团体不仅涵盖了各政府机关、部门，还包括 商界、金融界、慈善界组织。慈善人士办赈富有经验，而商界、金融界更是筹措赈款必不 可少的社会力量。社会力量的广泛参与，使急赈会在办赈人才、筹措赈款方面壮大了力量。赈灾机构是现代社会组织赈救工作、制订实施赈灾措施的主体，也是赈灾体制中的首要 环节。在上述众多的赈灾机构中能够起领导作用、真正承担起赈救重担的是临时设置的高 度专职化赈灾机构。这充分说明了有关民政部门既不能防患于未然，又无力赈救于灾

9、后， 赈务委员会虽谓专门负责办理赈务，却因职能的不健全不堪善后之重任，政府只好仓促设 置临时赈灾机构切实办理赈务。1931 年水灾暴露了有关赈务常设机构的软弱无力。在施赈过程中，救灾会把部分地方救灾行政官和有关机构纳入赈务体系，充分调动了地 方的人力、物力资源。由于灾区广大，灾情深重，无论从人力还是物力上救灾会都有力不 从心之处，不可能独力承担全部的赈灾工作。它不仅需要熟悉地方事务的地方救灾官、有 关地方机构在工作上的协助与合作，还需要地方政府在财力上的补充，以保障赈务的进行。 因此，尽管救灾会为了革除传统官赈的弊端，有意排除地方救灾行政官，如湖北赈务专员 李晋，湖南查灾专员周一虁、放赈专员李

10、环瀛、放赈专员赵守钰即为中央所派，绕过了地 方行政长官，但许多基层的赈务工作仍然由地方救灾行政官承担。以工赈为例，湖北省所 设第六、第七、第八工赈局，其局长由救灾会聘请湖北水利局科长陈崇武、省政府委员余 藉传、省水利局长陈克明分别担任。111湖南省第十工赈局由湖南省建设厅长任局长。 112救灾会施工办法规定：工赈实施以前由救灾会工赈处与各省政府或水利机关协商，组 织测队进行勘测；各工赈区之副工程师，由所在地之省政府或主管水利机关推荐一名，由 救灾会委任；工赈实施时，工赈事务所需用人员，尽量向各主管水利机关调用；修复堤工 所占人民私地，由省政府照各该省征用民地办法处理；救灾会支配工款财力如有不敷，由 各该地方政府筹措接济。113因此，某些学者提出的救灾会排除了地方救灾行政官，并且地方官赈体系也被完全排出在外的观点未免偏颇。114不仅救灾会未完全排除地方救灾行 政官，在地方上湖北急赈会仍以县长为基层救灾行政官，急赈会监利办事处主任即由该县 县长担任。由此可见，1931 年荆江地区水灾赈务中，无论是中央还是地方赈务机构，都没 有完全排除地方救灾行政官，地方官赈体系中的有关人力、机构等因素仍在发挥作用。这 并不能说明赈务机构是新瓶子装旧酒，而是把地方官赈体系中的某些因素纳入新的赈务机 构操作运转。