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1、浅谈如何加强农村环保法制建设 【论文关键词】农村 环境 法制建设 【论文摘要】农村环保法制是我国农村法制建设中的重要内容。本文从公众层面、制度 层面、法制层面对我国农村环境保护形势及现状进行了分析，并结合实际对加强农村环境 保护法制建设提出了意见。 随着我国农业生产的发展和农民生活水平的不断提高，农村环境污染问题也愈来愈 显得突出：自然生态资源破坏日趋严重，生产、生活方式相对滞后，资源循环利用等节能 措施不配套等，严重阻碍了全面建设小康社会及新农村建设的进程，有效治理农村环境问 题迫在眉睫，是实现农业可持续发展的必然要求，而依法治理是解决农村环境问题的基本 手段和必由之路。近年来， “三农”问
2、题愈来愈受到党和国家的重视，相继出台了一系列法律 法规及政策，在农村环境法制建设上作出了不懈的努力，特别是在环境立法和环境制度建 设上取得了较好的成效。面对日趋严重的农村环境问题，运用行政及法律手段惩处了一些 严重危害环境的行为，以点带面，对遏制农村环境恶化、促进农村经济与环境保护协调发 展起到了有效的促进作用。但是，农村环境法制工作仍面临着宣传教育不到位、公众守法 意识差、农村环保执法不力、农村环境治理制度不健全等一系列问题。因此，农村环境治 理必定是一项长期而又艰巨的任务。 一、农村环境问题原因 农村环境问题产生的原因是多方面的，主要有以下几个方面： （一）发展观念和策略层面上的原因 一些
3、地方存在着单纯的经济观念，片面理解“发展是硬道理”而一味追求经济指标， 在经济与环保发生冲突时，往往选择重经济轻环保，甚至不惜置环境保护于牺牲品地位； 一些地方秉承“靠山吃山，靠水吃水”的传统观念，沾沾自喜于“得天独厚”的资源优势，选 择了“杀鸡取卵、竭泽而渔”的掠夺型经济发展模式，置环境于不顾；一些地方片面追求城 市化速度，农村环境成为城市化的“嫁妆”，这样把局部利益与整体利益、短期效益与长远 利益对立起来，严重违背了自然规律、经济发展规律与可持续发展战略的要求。 （二）农村特定性原因 除了上述原因外，还有从农村的特点和现状中显现出的更深层次的原因：一是农民 及农村干部文化程度参差不齐，环境
4、意识普遍不高；二是农民小农意识严重，只图眼前利 益，不顾可持续发展，急功近利地发展经济，忽视了长远的环境效益；三是农村干部和农 民环保法律意识淡薄，公众环保意识普遍较差。据调查，就全国而言，国民对于环境状况 的认识大多是态度“中庸”，无敏感性，对许多基础性的环境问题缺少了解或根本不了解， 而且相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环保知识。农村干部环保政策意识浓厚， 法律意识淡薄，以环保政策的原则性、实践性、灵活性代替了环保法律法规的强制性、规 范性、稳定性，造成农村环境法制建设障碍重重。四是农村环境法制宣教的虚无。由于我 国农村环保法整体上仍未形成一个完整的体系，宣教力度欠缺，农村环保法在广
5、大农村干 部、群众头脑中仍是一个未知数。一些农民缺乏接近环保法、了解环保法的机会，于是也 认识不了环保法的内在经济动因。五是我国部分农村及农民的相对贫困问题与农村环境问 题相交叉、相重叠，以至造成从相对贫困到农村环境恶化的恶性循环。由于贫困，一些农 民只能依靠对自然资源的过度摄取维持生计，由此造成该地区生态环境的进一步恶化，造 成农民物质生活基础的进一步薄弱而更加贫困。六是农村自然资源的产权不清。自然资源 作为生产和生活资料，在权利归属上属于国家所有，但其产生的相当部分的利润或产品却 直接为私人所有，自然资源的产权不清直接造成了公有资源过度使用和滥用，同时也加剧了生态环境的恶化。 （三）环境法
6、制层面上的原因 1.环境法律制度的相对落后与弱化，严重制约着农村环境的保护与改善。 从我国农村生态环境现状上来看，环境法制相对落后与弱化，主要表现在：重行政 主导、公众参与有限；重立法数量、执法与司法功能偏差；不同部门和层次的环境立法缺 乏统一规划协调；地方立法特色性不强，可操作性较差；重实体规范、程序规范欠缺；不 少法律规范内容已不适应市场经济发展与环保新形势的需要，一些立法空白亟须填补等等。 这些相对落后与弱化的环境法制严重制约着农村环境的改善。由于我国许多环保法规存在 出台时间早、内容不全面、惩戒力度小、执法有“盲点”等不完善之处，使得环保执法屡屡 遭遇“法律制度的困局”。 2.农村环境
7、立法滞后，指标不一，体系不健全。虽然目前我国的环境保护立法已初 步形成了以 1989 年通过的中华人民共和国环境保护法为主体的法律法规体系，制定和 出台了 600 余件地方法规和行政规章，同时还颁布了 300 多项环保标准。以上法律法规和 规章制度无疑对我国农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的 建立和经济建设的迅猛发展，这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。首先， 从其建立的经济基础与达到的目标上来看，这一法律体系是建立在靠行政指令来实施的人 治型的计划经济基础之上，而市场经济体制要求建立的3 是一种法治型经济；其次，从此体系的内容上看，现行体系中有关农村环保法
8、律法规 不多，民事法律规范性质的农村环保法律法规更少，远跟不上市场经济发展的需要；另外 法律体系尚不健全，此体系中没有综合性的农业环境资源保护法规或条例， 环境保护法 对农业环境的涉及很简单、笼统，而且未能真正将农业环境与农业自然资源的保护协调起 来。 总之，目前我国还未形成一个统一而完善的环境管理体制。执法主体繁杂，多部门 多层次上下级形不成垂直关系，致使责权不明，有些为了地方利益、部门利益而相互扯皮， 互相推诿责任，使法律得不到有效执行，执法监督也变得苍白无力，从而使一些地方环境 保护机构变成了本地区行政机关的附属机构，为了提高本地区的经济利益，而忽视了环境 效益与社会效益，造成了环境污染
9、日益严重。 二、农村环保法制建设的着力点 综合以上对农村环境问题原因的分析，造成农村环境问题的关键因素是环境法制层 面上的原因。为此，依法治理农村环境问题是必由之路，而农村环境立法是关键，本人认 为，农村环境法制建设当前应做好以下几个方面的工作： （一）充分立法 为了适应农村市场经济发展的需要，基于农村环保法制建设的现状，需要构筑一个 较完善的、独立的农村环保法律法规体系，把农村环保这一块从整个环保法中独立出来， 形成一个单独针对农村的环保法律体系。 （二）严格执法 在做到农村环保有法可依的前提下，如不能做到有法必依、违法必究和执法必严， 农村环保法制也是一句空话。因此应注重以下几方面的工作：
10、 一是健全执法管理体制。应建立一个从中央到地方进行垂直管理的专门环保机构， 国家环保总局对全国环保进行统一部署、管理、指挥、协调，各地政府参与辅助本地环保 机构工作，另外各部门环保执法机构也应由环保分局来担任。这样，有利于有效地制止地 方保护主义与部门保护主义。 二是强化执法队伍，不断提高执法水平。要不断提高各级执法队伍人员的政治觉悟和环保技能，同时也要妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题，做到赏罚分明，调动环 保执法人员的积极性。执法人员必须从观念上实现两个转变，即由权力至上向法律至上转 变，由人治向法治转变，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。 三是完善行政执法责任制。进一步明确每个执
11、法岗位和执法人员的执法任务、权限、 标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度，制定和完 善工作程序和廉政规范。强化执法人员执法资格管理。 四是加大处罚力度。环保工作的重点是加大环境执法的力度，当然处罚要以环境法 律的规定标准为尺度，处罚时能尽量考虑规定标准的上限，使违法成本高于违法收益。同 时环境防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚 上升为具有刑事责任性质的处罚。 （三）加大法律监督 在我国环境法律监督体系中，权力机关的监督和行政机关的监督在近年来发挥了重 要作用，但各政党和社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现，可是我国舆论
12、监督 程度很低，作用很有限。因此，应改舆论监督为制度监督，使环境执法监督规范化，制度 化，不流于形式，切实提高环境执法监督效能。农村环保执法监督机制应由二个监督层面 组成：一是上下级政府监督，即上级政府把下级政府关于环保工作开展的好坏作为政绩量 化考核一项依据；二是环保机关形成上下级的垂直监督。国家环保部要从法律和行政上对 各级环保部门加大稽查力度。对个别环保机构执法不力或不作为进行严格查处，追究有关 责任人的法律责任及行政责任，这两种监督制度的实施既能克服地方保护主义与部门保护 主义的发生，又能在人民群众中树立起环保部门的执法权威，保证农村环保法制建设顺利 进行。 三、环保法制的配套措施 要
13、加强农村环境保护工作，进一步改善农村环境质量，还应做好以下几个方面的工 作： （一）加强环保法制宣教工作 加强农村环保法制宣传教育，采取多种形式，提高农村干部和广大农民的环保法律 意识。目前一些农民和农村干部对环保还存有模糊认识，环保法律意识淡薄。因此，在广 大农村必须加大环保意识和环保法律法规的宣教力度。鼓励和引导农村干部带头学法、用 法，提高依法治村的能力，以“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”为目标。 （二）建立环境制度 环境制度安排上可考虑以下几项：一是建立和强化农村环境监测、信息披露制度， 追究谎报、瞒报者的法律责任；二是规范行政程序，严格农村新、改、扩建项目的审批， 防止污染源从农村生成或向农村转移；三是从实际出发，科学合理地建立农村环保考核指 标体系和农业环保责任制度，将其纳入了政府目标责任书。四是完善有利于环境保护的产 业政策、财税政策、价格政策，建立农村环境补偿机制，强化全社会节约资源、保护环境 的责任。五是落实环境影响评价制度，积极推行规划和政策方面的环境影响评价，如对土 地利用、区域开发、能源、水利、交通、旅游、资源利用等规划方面的环境影响评价工作， 逐步改善农村环境质量，实现农业可持续发展。 作者单位：灵宝市环境保护局 3
