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1、 我国城市土地利用的问题与对策我国城市土地利用的问题与对策【内容提要】我国城市化进程的加快使得在城市土地利用过程中，用地规模扩 张过快、土地利用效率低下、用地结构失调等各种问题日益突出，而城市土地 利用规划功能又相对较弱、管理尚不完善。政府既是规则的制订者、执行者， 又是市场的管理者和交易者，对政府行为缺乏有效监督和制约，乃是我国土地 资源流失与失控的深层次原因。应以土地权利为核心，以物权理论为基础来构 建、创新土地产权制度，健全土地法律责任制度。针对这些问题提出了从系统 的角度进行城市土地利用和规划，以城市发展规划为总领，合理控制各类土地 的使用，促进土地资源的集约利用与城市生态经济系统的协
2、调发展，以及城市 土地利用规划的对策建议。 【摘 要 题】城市规划 【关 键 词】城市土地/集约利用/系统协同/城市土地利用规划【参考文献】 1 李志民，周宝同城市化进程中的土地问题国土资源，2005(6): 20 23. 2 赵贺中国城市土地利用机制研究经济管理出版社，2004:58 3 欧名豪土地利用规划体系研究中国土地科学，2003(17):4144 4 王霞，尤建新城市土地经济学，复旦大学出版社，2004:2937 5 黄鹏，卢静国外城市土地利用规划的启示现代城市研究，2004(8) :53566 毕凌岚，黄光宇对现行城市土地利用规划的生态反思城市规划汇刊，2003(5):52587
3、胡云论我国城市规划的公众参与城市问题，2005(4):7478 随着我国社会经济的不断发展，近几年我国城市化进程逐步加快，对自然资源 和生态环境等产生了较大的影响和冲击，引发了一系列的矛盾和问题，其中尤 为突出的是土地问题。有数据资料表明，近 20 年，我国城市用地规模的扩张远 远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已 占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约 程度远远低于国外发达城市水平。这就要求我国要从根本上转变土地资源的利 用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、 完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方
4、向、发展速度相协调，促进土地 资源的节约与集约利用。 一 我国城市土地利用中存在的问题 近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问 题日益暴露出来，主要表现在以下几方面。 1.城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐目前全国共设有 660 个城市，两万多个建制镇，2005 年我国的城市化率达到 43，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积 2000 年为 2.24 万平 方公里，2003 年达到 2.83 万平方公里，2004 年全国城市建成区总用地面积约 3 万多平方公里，年均增长 8左右，远远超过城市化的速度。并且，一些地 方在城市建设过程中，以产业园、软件园
5、、物流园、大学城等多种形式，大量 圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长 的城市用地需求。 2.城市已占用土地利用效率低下 在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低 下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。据国家有 关部门统计，目前全国城市有闲置土地、空闲土地、批而未供土地近 400 万亩， 占建设用地的 7.8，城市人均用地面积明显高于亚洲近邻国家和地区，例如 去年北京市经清理后，仍有占而未用土地 144 平方公里，按建设用量 10 年也用 不完。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地 的容积
6、率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远 远达不到集约用地的要求。 3.城市用地结构比例失调 我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及 市政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在 20 30之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在 1525 之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过 15。此外，全国城市 人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低 510 个百 分点1。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心 功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。 二 我国城市土地利用
7、规划管理中存在的问题 城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前 我国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在以下 几个方面。 1.城市土地利用信息管理不完善 城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有 效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前我国大部 分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项 目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关 统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱，缺乏系统规 范的整理，不能将现代先进的管理信息系统与土地
8、数据的管理相结合。规划部 门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等 问题管理不到位。 2.土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接 目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应 的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门 和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土 地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同2， 规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则 强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开
9、发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土 地利用规划的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总 体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。 3.缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱 我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利 用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利 用规划3。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其 他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划，如前所述城市土地 利用规划内容只在土地利用总体规划与城市规划中部分体现。近几年，由于城 市低效用地问题严重，200
10、4 年国土资源部发布了工业项目建设用地控制指标 （试行），上海市编制了上海市产业用地指南，浙江省发布了浙江省 工业建设项目用地控制指标（试行）、浙江省商业、住宅、办公建设项目 用地控制指标（试行）等多项规范文件。但这些文件也仅从某类用地的角度 对城市用地进行了控制，而缺乏对城市用地的系统性、整体性的规划。 从以上可以看出，我国的城市用地规划还相当不完善，难以改变目前的土地利 用状况。要彻底解决城市土地利用中存在的问题，就需要从一个全新的、系统 的角度去审视城市土地利用的规划问题，从促进土地系统与社会经济系统的契 合，促进城市系统有序、健康发展的角度加强、完善规划功能，对城市用地进 行合理的控制
11、。 4、我国城市土地市场运行中的主要问题以及原因(一)土地产权制度结构单一。长期以来，城市土地到底属于哪级政府所有或由多级政府分享，现有法律 未作明确界定；土地使用权的有偿出让和划拨之间界线模糊。大量应以出让方 式取得的土地转而通过划拨方式流入市场，使得国家土地收益大量流失；国有 土地和农村集体土地两种土地所有权不对等，法律规定只有国有土地才能直接 入市，集体土地惟有通过国家征用变成国有后方可入市。国家在法律上和名义 上垄断了土地供应。(二)土地市场机制欠成熟。划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入 市必须向市县政府缴纳不低于标定地价 30的出让金，从各地实际运作来看
12、， 达到 40的地方甚少，一般都低于 40。因而为了少缴或不缴出让金难免形成 “隐形土地市场”，造成大量国有资产流失，加剧了社会分配不公的矛盾。其次， 协议出止土地比重过高；租税费体系庞杂、杠杆功能失调；城市土地市场供需 矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅 游用地等需求量迅速增加，造成耕地锐减。(三)现有立法规定滞后。土地出让金一次性收取加重了开发商的成本并转嫁给最终消费者，可能导 致政府为了增加财政收入而采取大量批地或人为抬高地价的短期行为，刺激起 过分的批地热情，为未来政府带来财政上的困难，有悖代际公平原则，更不利 于房地产市场的持续健康发展。同时，较短的
13、城镇土地使用年限规定(4070 年 不等)，容易引发开发商的短期行为和投资购房者的顾虑。(四)行政管理体制不健全。从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、职责 不清、效率低下诸问题，直接损害了规划的稳定性和工作的高效。政府作为提供公众服务的部门，对土地市场的服务、监督不到位，造成土地市场信息不对 称，一定程度上阻碍了土地市场的发育。同时，由于政府职责越位或缺位，管 理分工混乱以及监督流于形式，不免为一小撮腐败分子进行权钱交易开了方便 之门，严重损害了政府形象。以上各种突出问题的产生，其原因是多方面的。有客观的，如有限的土地 资源与社会经济快速发展的矛盾，也有主观的，如观念和
14、认识上的问题，等等。 关键的问题是认识观念偏差，经济利益驱动；土地供应体制及其保障机制存在 缺陷。违法的低成本导致土地不法行为不断产生，甚至愈演愈烈 三 城市土地利用规划的制定 1.基于系统协同视角的城市土地利用规划原则 城市作为一个开放的复杂系统，它由许多子系统构成，如经济子系统、教育子 系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等。按照系统协同学理论， 一个复杂系统只有内部各个子系统协同发展，才有可能实现系统宏观层面的有 序发展。这里的协同发展是指系统及系统内部子系统之间的相互适应、相互协 作、相互配合和相互促进，耦合而成的同步发展的良性循环态势的过程。协同 发展不是单个系统的事情，而是
15、一种“整体性”、“综合性”和“内生性”的同步发 展的聚合。它是若干个子系统之间动态地相互促进、相互作用的关系及其程度 的反映。城市土地作为城市生态系统的一个子系统，它的利用规划不能仅限于 自身系统，出现什么问题治理什么问题，而应当着眼于整个城市系统的和谐发 展，与其他子系统紧密协作，才有可能从根本上改变城市土地利用过程中存在 的问题。因此，一个城市的用地规划应当以促进城市的整体系统有序发展与土 地自身系统的集约利用为原则。 首先，城市土地利用规划要以城市整体发展战略为总领，满足、协调各子系统 的用地需求。城市系统的发展，需要各个经济、社会子系统战略的支持，如制 定相应的经济、教育、科技等方面的
16、发展战略，控制人口的增长与分布，建设 城市交通系统等。城市土地作为城市的一个子系统，它同时还是城市社会、经 济和生活等各项活动的载体，各项经济、社会发展指标将落实到土地的开发利 用上。因此，一个城市的土地利用规划，要与城市的经济、社会活动紧密衔接、 共同发展，才能保证土地规模的扩张与用地结构及社会经济发展相协调，促进 城市系统的有序发展。城市土地利用规划 其次，城市土地利用的规划要协调好用地子系统内部各类型用地之间的相互关 系，保证各类用地合理布局、集约利用。即一方面要合理安排各类用地的比例 布局，如居住用地、公共设施用地、工业用地等，以满足各部门土地的利用需 求，使各部门协调发展，保证获得最佳的土地利用收益率；另一方面，要对各 类土地的集约利用情况进行控制，充分发挥土地的集聚效应，避免城市用地子 系统的盲目扩张。 2.城市土地利用规划的制定建议 按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则，城市土地利用规划作为一 项系统工程，应当由
